Müfettişlerin Görev ve Yetkilerinin
Yasa ile Düzenlenmesi Yasal Bir Zorunluluktur.
İ. Zafer KARAKULAK
DENETDE Eski Genel Başkanı
Bir garip ülkeyiz.
Ülke kalkınmasında almış olduğumuz ortak “ilke” ve “kararlara” ne yazık ki sadık kalmıyor, uygulama yolunda adım atmıyor, kısa sürede unutuyor, rafa kaldırarak tozlanmaya terk ediyor, kimi zaman da yaşadığımız kişisel olaylardan yola çıkarak mevcut sistemi yıpratmaya, kötülemeye, zarar vermeye çalışıyor, bunu yapmaya da ne yazık ki bayılıyoruz.
6’ncı Beş Yıllık Kalkınma Planında (1990-1995), kamu yönetiminin iyileştirilmesi açısından yönetimin bilimsel araştırmalara dayalı, “hizmette birlik” ve “yetki devri” esaslarına göre oluşturulan bir örgüt yapısına kavuşturulacağı, 7’nci Beş Yıllık Kalkınma Planında (1996–2000), kamu kurum ve kuruluşlarında yer alan denetim birimleriyle ilgili hükümlerin gözden geçirilerek gerekli değişikliğin yapılacağı, 8’inci Beş Yıllık Kalkınma Planında (2001-2005) kamu kurum ve kuruluşlarında görev, yetki ve sorumluluk dengesinin iyi kurulamamış olmasının örgütsel etkinliği zayıflattığı, 9’uncu Beş Yıllık Kalkınma Planında (2007-2013), tüm kamu kurum ve kuruluşlarının görev, yetki ve işlevlerinin gözden geçirilerek kurumların, asli görevlerini yerine getirmelerinin sağlanacağı bir yapıya kavuşturulması gerektiği saptamalarını görmekteyiz.
Oysa, yıllar geçmesine karşın denetimin müzmin sorunları çözümlenememiş, denetim sisteminin iyileştirilmesine çalışılmamış, denetim çoğu zaman “tu kaka” ilan edilmiş, yolsuzluğun gündemde olduğu süreçte bile eli-kolu, bacağı kırılmış, kamu oyunun gözünde sürekli kan kaybetmiştir.
Anayasamızın 128’inci maddesinde yer alan “memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri” ile 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkındaki Yasanın 16’ncı maddesinin (a) bendinde yer alan “denetim birimlerinin kurulması, kaldırılması, görev, yetki ve sorumlulukları” ve 3046 sayılı Yasanın 33’üncü maddesinde yer alan “Bakanlığın Bağlı ve İlgili Kuruluşları Teftiş Kurulu Başkanlığı görevlerinin Bakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığının görevleri esas alınmak üzere” kanunla düzenlenme hükmü ve soruşturma görevinin 3046 sayılı Yasanın 23’üncü maddesi gereğince müfettişlere yasayla verilmesine karşın, Bakanlıkların kuruluş yasalarında yer alan hüküm sonucunda bu elemanların görev ve yetkileri (Adalet ve Maliye Müfettişlerinin bir kısım görev ve yetkileri hariç) tüzük ve yönetmeliklerle düzenlenmiştir.
“Anayasa’da herhangi bir konuda emredici ya da yasaklayıcı bir kural konulmamışsa, bu konunun düzenlenmesi anayasal ilkeler içinde yasa koyucunun takdirine bırakılmış demektir.”[1]
Kurumların görev ve hizmet alanına bağlı olarak, müfettişlerin görev ve yetkileri; Başbakanlıkta Teftiş Kurulu Yönetmeliğinde, Bakanlıklarda Tüzüklerde, Bakanlıklara bağlı kuruluşlarla KİT’lerde ise yönetmeliklerde yer almıştır. Teftiş Kurulları tüzüklerini incelediğimizde yasa ile düzenlenmesi gereken hususların tüzükle düzenlendiğini, tüzükte, düzenleme amacının dışına çıkıldığını, tüzükle başka kurum ve kuruluşların görev ve yetki alanına girildiğini görebiliriz.
Sözgelimi;
� Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğü’nün 12’nci maddesinde “müfettişlerin soruşturmaları (…) Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu hükümlerine göre yürüteceği”,
� Çevre Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğü’nün 13’üncü maddesinde, Ulaştırma Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğü’nün 12’nci maddesinde “görevden uzaklaştırılmasını gerektiren hallerin varlığında durumun genel müdüre bildireceği, müfettişin bu isteğinin ilgililerce (hemen) yerine getirileceği”,
� Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğü’nün 36’ncı maddesinde “müfettişlerin kamu kurum ve kuruluşları ile doğrudan yazışma yapabileceği, ancak, Başbakanlık ve Bakanlıkların merkez ve yurt dışı kuruluşlarıyla yazışmalarını Bakanlık aracılığıyla yapabileceği”,
� Sağlık Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğü’nün 33’üncü maddesinde “müfettişlerin teftiş, inceleme ve soruşturma çalışmalarıyla ilgili olarak bütün resmi ve özel kuruluşlarla ve gerçek kişilerle doğrudan veya Başkanlık kanalıyla yazışma yapabileceği”,
� Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğü’nün 13’üncü maddesinde “yetkisiz müfettiş yardımcılarının müfettişlere tanınan yetkileri refakatinde bulundukları müfettişin gözetimi altında kullanabileceği”,
� Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğü’nün 39’uncu maddesinde Kurul’dan ayrılanlar için “onursal müfettişliğin” yer aldığı, Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğü’nün 14’üncü maddesinde en az 15 yıl Maliye Müfettişi olarak görev yapanlara “fahri Maliye Müfettişlik” unvanının verilebileceği,
hususlarını görmekteyiz.
Adalet Müfettişlerinin görev ve yetkileriyle atamaları Hakimler ve Savcılar Kanununda yer alırken, Maliye Müfettişlerinin görev ve yetkilerinin bir bölümü 178 sayılı KHK’de yer almış, bir bölümünün de KHK’nin değişik 20’nci maddesi gereğince tüzükle düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
Anayasa’nın 115’inci maddesine göre tüzükler; kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanuna aykırı olmamak koşuluyla Danıştay incelemesinden geçirilmek suretiyle Bakanlar Kurulu tarafından çıkartılır. Yönetmelikler ise Anayasa’nın 124’üncü maddesine göre, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkartılır.
Anayasa hükümleri idari makamları ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Vurgulamalıyız ki, Anayasa’nın 128’inci maddesi idareye ayrıca düzenleme yetkisi vermemiş, bu yetkiyi kuvvetler ayrılığı ilkesi bağlamında sadece yasama organına bırakmıştır.
“Yasalar her şeyden önce, sözü ile uygulanır. Yasa metinlerinin, kullanılan sözcüklerin hukuk dilindeki anlamlarına göre anlaşılması gerekir. Yasa kuralının, günün sosyal ve ekonomik gerekleriyle çeliştiği sanılsa bile yürürlükte kaldığı sürece uygulanması, hukukun gereğidir. Kimi düşünce ve gerekçelerle bu kuralın dışına çıkılması, metinlerin anlamlarından başka biçimlerde yorumlanması, metnin bir tür düzeltilmesine kalkışılması, aslında yasada olmayanı yasaya yakıştırmak ve yorum yoluyla amacını değiştirmek ya da yasa koyucunun yerini almak olur.”[2]
“Yürütmenin, tüzük ve yönetmelik çıkartmak gibi klasik düzenleme yetkisi, idarenin kanuniliği ilkesi içerisinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetki durumundadır. Bu bakımdan Anayasa’da ifadesini bulan ayrık haller dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütmenin sübjektif hakları etkileyen bir kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yasa ile yetkili kılınmış olması da bu sonuca etkili değildir.”[3] Anayasanın kuvvetler ayrılığı ilkesi bağlamında yürütme organının düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağlı bir yetkidir.
Kamu idarelerinde teftiş ve soruşturma hizmetleri, diğer idari hizmetlerden ayrı olarak ele alınmış, kariyer bir yapıda düzenlenmiştir. Bu nedenle, müfettişlerin özen ile düzenlediği raporlar yargıda her zaman özel bir önem arz etmiştir. Yargıtay Onuncu Hukuk Dairesinin E. 2001/8625, K. 2001/9175 sayılı, 27.12.2001 tarihli kararında da belirtildiği üzere müfettişler tarafından yöntemince düzenlenmiş tutanaklar, aksi eşdeğerde delillerle kanıtlanıncaya dek geçerli resmi bir belgedir. Yargıtay Beşinci Dairesi ise E. 1986/4500, K. 1987/2590 sayılı, 29.04.1987 tarihli kararında, sanığın eylemlerini ayrı ayrı ele alıp sonuca varmayan, suç hakkında genel açıklamadan ibaret olan ve ayrıntılı biçimde düzenlenmiş müfettiş raporuna uygun düşmeyen bilirkişi raporuna göre hüküm tesisinin yasaya aykırı olduğuna karar vermiştir.
Müfettişler, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna göre ön inceleme raporu, 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanununa göre tespit ettiği delil ve emareleri Cumhuriyet Başsavcılığına ihbar sorumluluğundan doğan soruşturma raporu düzenlerken, bunun dışında kalan ve özel yasalarda yer alan ceza hükümlerinin ihlâline ilişkin fiil ve eylemler hakkında da genel hükümlere göre işlem yapılmak üzere soruşturma raporu, memur, sözleşmeli personel ve işçilerin disiplin eylemlerinden dolayı da disiplin soruşturma raporu düzenler.
Kişilerin hak ve ödevlerine ilişkin genel hükümler Anayasa’nın 12’nci ve 16’ncı maddeleri arasında, kişinin hak ve ödevleri de Anayasa’nın 17’nci ve 40’ıncı maddeleri arasında yer almıştır. Anayasa’nın 38’inci maddesinde yer alan, hiçbir kimsenin kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyanda bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamayacağı hükmü ve diğer bağlayıcı hükümler bağlamında müfettişler soruşturma görevini yerine getirirken kişilerin, temel hak ve ödevlerine zarar vermeden ifade ve/veya savunma alır.
Her ne kadar idari soruşturma usûllerinin tüm ayrıntılarıyla birlikte yasayla düzenlenmesi uygun ve mümkün değilse de, müfettişlerin görev ve yetkileriyle, idari soruşturmanın nasıl yürütüleceği konusundaki ilke ve kurallar yasa ile düzenlenmelidir. Öte yandan, idari soruşturma sürecinde yer alacak kişilerin Anayasa’da yerini bulan hak, yetki ve yükümlülüklerini nasıl kullanacağı hususunun bu yasada yer alması evrensel hukuk anlayışına daha uygundur.
Hiç şüphesiz ki müfettişler tarafından yürütülen idari soruşturma ile ilgili kurallar yargı yetkisi bağlamında yorumlanamaz. Ancak, kamu gücünü kullanan müfettişlerin görev, yetki ve sorumluluklarının yasaya bağlanması müfettişlerin mesleki güvencesi ve bağımsızlığı dışında, hukuk devleti olmanın gereği, tanık ve soruşturulan kişinin hak ve özgürlüklerinin güvencesinin sonucu olduğu inancındayız.
Özetle; müfettişlerin yolsuzluklar ve şikâyetler üzerine ciddiyetle gidebilmesi, yasa dışı fiil ve sahtecilik olaylarına karşı duyarlı ve uyanık olabilmesi, görev sırasında elde edilen bilgilerin kuruluş ve kişilerin çıkarını zedeleyecek biçimde kullanılmaması, idari kararın yerinde oluşması, mevzuatın el vermediği kişisel uygulamalarla karşılaşılmaması, gerçeğin araştırılması, suçluların cezalandırılması, masum kişilerin korunması, raporların mesleki yeterlilikte düzenlenmesi, elde edilen bilgi, bulgu ve sonuçların etki altında kalmadan bağımsız olarak değerlendirebilmesi bakımından müfettişlerin ortak görev, yetki ve sorumluluklarının Anayasa gereği bir yasa ile düzenlenmesi, kamu görev ve hizmetinin özellik arz eden durumlarında ise kurum ve kuruluşlara düzenleme yetkisi veren boş alanlar bırakılması gerekmektedir.