AVRUPA BİRLİĞİ’NİN YOLSUZLUKLA MÜCADELE POLİTİKASI
Yusuf ŞAHAN
Sosyal Sigortalar Kurumu
Başkanlık Müfettişi
I. GİRİŞ:
“Avrupa Konseyi Yolsuzlukla Mücadele Medeni Hukuk Sözleşmesi”nin 2. maddesine göre yolsuzluk; doğrudan doğruya ya da dolaylı yollardan rüşvet ve yasadışı bir menfaat temin eden kişinin yürüttüğü görevlerin veya gerekli davranışların yasalara uygun bir şekilde yerine getirilmesinde sapmalara yol açan rüşvet veya başka her türlü yasadışı menfaatin talep ve teklif edilmesi, verilmesi ya da kabul edilmesidir. Günümüzde yolsuzluk, toplumun refah ve istikrarını tehlikeye düşüren, toplumsal, ekonomik ve siyasi gelişmeyi tehdit eden, demokratik ve etik değerleri zayıflatan en büyük hastalıklardan biri olarak kabul edilmektedir.
Şu an için 25 ülkeden oluşan AB’de de yolsuzluk kavramı sürekli gündemde olup, Birliğin hassas olduğu konulardan birisidir. Öyle ki, Avrupa Komisyonu üyeleri yolsuzluk iddiaları üzerine 16/03/1999 tarihinde topluca istifa etmek zorunda kalmışlardır. Yapılan araştırmalar, AB vatandaşlarının ödedikleri vergilerin doğru şekilde harcanıp harcanmadığı konusunda oldukça hassas olduklarını göstermektedir. Bu nedenle yolsuzlukla mücadele konusu AB için önemli bir durum arz etmektedir.
II. AB’NİN YOLSUZLUKLA MÜCADELE ÇERÇEVESİ
Avrupa Birliği Antlaşması’nın 29. maddesi, Avrupa’da özgürlük, güvenlik ve adaleti yaratmayı ve korumayı destekleyen hedeflerden biri olarak örgütlü suçlar ya da başka sebeplerden dolayı ortaya çıkan yolsuzluğun önlenmesini ve bununla mücadeleyi bir hedef olarak belirtilmiştir. Buna göre, Birlik düzeyinde yolsuzlukla mücadelenin hedef ve amaçları; esaslı karar verme, adil rekabet, iç piyasanın etkili işleyişi, Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarının korunması, dış yardım, özgür ve adil uluslararası ticaret gibi konularda açık ve anlaşılır şekilde ortaya konmalıdır.
AB Bakanlar Konseyi, 28/04/1997 tarihinde kabul ettiği “Organize Suçla Mücadele İçin Eylem Planı”nda, salt kanun uygulamalarının yanında, öncelikli olarak önleyici tedbirlere odaklanan ve diğer uluslararası alanlardaki faaliyetleri dikkate alan yolsuzluğa karşı kapsamlı bir politika ortaya koymuş; AB ülkeleri ile Avrupa Komisyonu’nu, dış yardım ve işbirliği de dahil olmak üzere iç piyasanın ve diğer dahili politikaların düzgün işlemesine bağlı olan tüm durumları ele almaya çağırmıştır.
Bu çağrı üzerine Komisyon, 21/05/1997 tarihinde Topluluk sınırları içinde ve dışında yolsuzluğa karşı bir strateji oluşturma gayesiyle bir dizi önlem öneren ve Avrupa Parlamentosu ile AB Bakanlar Konseyi’ne çağrı niteliğinde olan “Yolsuzlukla Mücadelede Avrupa Birliği Politikası Hakkında Avrupa Parlamentosu ve Konseyi Belgesi”ni yayımlamıştır.
Bakanlar Konseyi, 03/12/1998 tarihinde kabul ettiği “Viyana Eylem Planı”nda ceza hukuku alanında adli işbirliği üzerinde yoğunlaşarak, yolsuzluğu organize suç kapsamındaki suçlardan biri olarak açıklamış olup, yolsuzluk suçlarının ve buna verilecek cezaların asgari şartlarına dikkat çekmiştir.
1999 yılı Tampere Avrupa Zirvesi’nde ise AB devlet ya da hükümet başkanları yolsuzluğu, mali suç bağlamında ortak tanımların, suçlamaların ve yaptırımların üzerinde hemfikir olunması gereken bir konu olarak kabul etmişlerdir.
Son olarak, Bakanlar Konseyi, 27/03/2000 tarihinde kabul ettiği “Organize Suçların Önlenmesi ve Kontrolü Hakkında Milenyum Stratejisi” ile yolsuzluğa karşı daha genel bir AB politikası geliştirilmesini ve bu konuda uluslararası organizasyonların yolsuzlukla mücadele araçlarının kullanılması gerektiğini vurgulamıştır. Buna ek olarak, Milenyum Stratejisi ile AB ve Avrupa Konseyi, yolsuzlukla mücadele alanındaki yasal düzenlemeleri hala onaylamayan üye ülkeleri uyarmış ve belirli bir süre içerisinde bunları onaylamaları konusunda zorlamıştır. Böylece, yolsuzluğa karşı mücadele gerek ulusal gerek uluslararası ve gerekse AB platformunda önemli bir ivme kazanmıştır.
Komisyon, 28/05/2003 tarihinde Birliğin yolsuzlukla mücadele politikasını belirleyen 21/05/1997 tarihli Belge’yi güncellemiş, ayrıca güncellenmiş bu Belge’nin ekinde, “Avrupa Birliği’ne Üye ve Aday ile Diğer Üçüncü Ülkelerde Yolsuzlukla Mücadelenin Güçlendirilmesine İlişkin 10 İlke”yi yayımlamıştır. Belge’de, Birliğe üye ülkeler ile üçüncü ülkelerdeki kurumların içerisindeki yolsuzluğu azaltmak ve önlemek için rüşvetin vergi kesintisine yol açmasının yasaklanması, halka açık olma prosedürleri konusundaki kurallar, hesap ve denetleme standartlarının belirlenmesi, rüşvetçi şirketlerin kara listeye alınması ve Topluluğun dış yardım planı hakkında önlemlerin belirlenmesi gibi bir takım öneriler ortaya konmuştur.
AB’nin yolsuzlukla mücadele alanında temel politikasının ortaya konması için hazırlanan ve güncellenen söz konusu Belge, müzakere için Avrupa Parlamentosu ile Bakanlar Konseyi’nin bilgisine sunulmuş, her iki organ da söz konusu belgeyi olumlu bulmuş ve Parlamentonun 2003/Aralık ile Konseyin 2005/Nisan aylarındaki toplantılarında Belgeyi kabul etmişlerdir.
Söz konusu Belge, AB seviyesinde nelerin başarıldığını ortaya koymakta, aynı zamanda yolsuzluğa karşı mücadeleye taze kan getirmek için nelerin yapılması gerektiğini açıklamaktadır. Belge, ayrıca yolsuzluğa karşı savaşta Birliğin ileriki dönemlerde atması muhtemel adımları belirlemeyi amaçlamaktadır. Belge’ye göre; siyasi yolsuzluk, organize suç örgütleri tarafından yapılan yolsuzluk ve gerçek kişilerin yolsuzluğu gibi AB ülke ve kurumları ile üçüncü ülkelerdeki yolsuzlukların azaltılması hususları Komisyonun temel hedefleridir.
Belge, şeffaf ve hesaplanabilir kamu idaresi standartlarının yerleştirilmesi vasıtasıyla özel sektörü de kapsayacak şekilde bütün yolsuzluk faaliyetlerinin tespit edilmesi ve cezalandırılmasını, yasadışı gelirlere el konulmasını ve yolsuzluk yapma olanaklarının azaltılmasını talep etmektedir.
Bunun dışında, Birlik ülkelerinin menfaatlerinin gözetilmesi amacıyla 27/11/1998 tarihinde “Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunması Hakkında Sözleşme” kabul edilmiş ve bu sözleşme hakkında iki protokol onaylanmıştır. Birinci Protokol 23/10/1996 tarihinde, İkinci Protokol ise 19/07/1997 tarihinde kabul edilmiştir.
Öte yandan, 25/06/1997 tarihinde “Avrupa Toplulukları ve Avrupa Birliği’ne Üye Devlet Görevlilerinin Karıştığı Yolsuzluğa Karşı Mücadele Sözleşmesi” kabul edilmiştir.
Ayrıca, Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarının korunması amacıyla Komisyon, Birliğin Teftiş Kurulu niteliğindeki “Avrupa Sahtecilikle Mücadele Ofisi”ni (OLAF) kurarak, Birlik içindeki yolsuzlukla mücadeleye verdiği önemi göstermiştir. OLAF, AB Antlaşması’nın 280. maddesi temel alınarak kurulmuş olan ve Birlik bütçesine zarar veren yolsuzluğu önlemek ve bununla mücadele etmek için faaliyet gösteren bir birimdir.
OLAF, yolsuzlukla mücadelenin idari boyutu ile ilgilenmekle birlikte; bu mücadelenin adli takip boyutu ile ilgilenecek bir Birlik kurumu bulunmamakta idi. İşte bu eksikliği gidermek için 29/10/2004 tarihinde Roma’da “Avrupa Anayasası Antlaşması”nın imzalanması için bir araya gelen AB üye ve aday devlet veya hükümet başkanlarının imzası ile “Avrupa Kamu Savcısı” Makamı kurulmuştur. Bununla, bir yandan yolsuzlukla mücadelenin adli yönüyle ilgilenilirken, diğer yandan bu mücadelenin idari boyutuyla ilgilenen OLAF işlemlerinin adli teftişini güvence altına alınması hedeflenmiştir. Böylece OLAF ile Avrupa Kamu Savcısı arasında yakın bir işbirliği sağlanarak birinin tıkandığı yerde diğerinin devreye girmesi, böylece yolsuzlukla mücadelenin sekteye uğramasının önlenmesi amaçlanmıştır.
Burada bir de Avrupa Sayıştayı’ndan bahsetmekte yarar bulunmaktadır. “Avrupa Sayıştayı” 22/07/1975 tarihinde Brüksel Antlaşması ile kurulmuş olup, 01/11/1993 tarihinde yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması ile kurulan beş Birlik kurumundan birisidir. Avrupa Sayıştayı, Topluluğun yolsuzlukla mücadeledeki özel ihtisas mahkemesi olup, temel görevi; Birlik bütçesinin doğru şekilde kullanılıp kullanılmadığını bağımsız ve nesnel olarak denetlemektir. Bu yüzden Avrupa Sayıştayı, kendisi gibi yolsuzlukla mücadele etmek için kurulan Avrupa Kamu Savcılığı ve OLAF ile yakın işbirliği içerisindedir.
Bunun dışında, Komisyon tarafından “iyi yönetişim çerçevesi” geliştirmek için 2001 yılında “Yönetişim Hakkında Beyaz Kitap” yayımlanmıştır. Kitap ile, yerinden yönetim prensiplerinin ve politika belirleme sürecinin açık ve şeffaf hale getirilmesi amaçlanmıştır. Bu Kitabı, “Avrupa Parlamentosu Üyeleri İçin Davranış Kuralları” ve “Avrupa Komisyonu Görevlileri İçin Davranış Tüzüğü” oluşturma çabaları izlemiştir.
Son olarak Komisyon, “Hague Programı” ile 2005-2010 dönemi arasındaki beş yıllık sürede izleyeceği yolsuzlukla mücadele politikasını belirlemiş durumdadır. Kasım/2004’de hazırlanan bu Program ile yolsuzlukla savaşta atılması gereken adımlar tespit edilmiştir. Bunun üzerine, 02-03/06/2005 tarihlerinde Avrupa Zirvesi söz konusu programdan hareketle bir “Eylem Planı” yürürlüğe koymuştur. Beş yıl boyunca uygulanacak Plana göre Komisyonun, Avrupa Zirvesi’ne her yıl uygulama sonuçları hakkında rapor sunması kararlaştırılmıştır.
Yukarıda bahsedilen sözleşme ve belgeler, yolsuzlukla mücadelede konusunda Topluluğun emredici enstrümanlarıdır. Bunun yanında, emredici nitelikte olmayan, ancak Birlik tarafından benimsenen uluslararası sözleşme ve belgeler de bulunmaktadır. Bunların başlıcaları; “Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Ceza Hukuku Sözleşmesi”, “Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi” ile “OECD Uluslararası Ticari İşlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Verilen Rüşvetin Önlenmesi Sözleşmesi”dir. Komisyona göre, söz konusu sözleşmeler Birlik düzeyinde geliştirilmeli ve yolsuzlukla mücadele eden kurum, kuruluş ve örgütlerle yakın işbirliği yapılmalıdır.
Bu işbirliği için Birliğe en yakın kurum Avrupa Konseyi’dir. Konsey, başta “Yolsuzlukla Mücadelede Ceza ve Medeni Hukuk Sözleşmeleri” ile “20 Rehber İlke” olmak üzere bazı temel yolsuzlukla mücadele belgelerini hazırlamış ve yolsuzlukları izlemesi için “Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu”nu (GRECO) kurmuştur.
AB ile Avrupa Konseyi arasındaki resmi bağların zayıf olmasına rağmen, yolsuzlukla mücadele alanında Konseyin, Birlik içindeki etkisini artırma imkanı bulunmaktadır. İlk olarak, GRECO Tüzüğünün 5 inci maddesine göre GRECO, Topluluğu birlikte çalışmaya davet edebilir. İkinci olarak, AB ülkelerinin tamamına yakını GRECO üyesidir. Bu iki durum, Avrupa Konseyi tarafından hazırlanan sözleşmelerin Birlik üyesi ülkeler tarafından kabul edilmesi hususunda bu devletlere yasal olmasa bile en azından ahlaki baskı kurmaktadır.
III. AB’NİN YOLSUZLUKLA MÜCADELE İÇİN ÖNERİLERİ
Komisyon sürekli olarak, AB Antlaşması’nın 6. maddesinde şart koşulan ve Birliğin ortak ve temeli olan; insan onuru, demokrasi, hukukun üstünlüğü ile temel hak ve özgürlüklere saygı şeklinde ifade edilen prensipleri üye ve aday ülkelere hatırlatmaktadır. Yolsuzluk bütün bu değerlere zarar verirken, söz konusu değerlere karşı sınırsız saygı yolsuzlukla mücadelenin en etkili aracı durumundadır. Ancak Komisyon, bu değerlere saygı göstermenin tek başına yeterli olduğunu düşünmemekte, bunlara ilave olarak aşağıda belirtilen düzenleme ve uygulamaların yürürlüğe konulmasının yolsuzlukla mücadele için hayati öneme haiz olduğunu belirtmektedir.
1. CEZAİ YAPTIRIM ARAÇLARININ YÜRÜRLÜĞE KONULMASI
Özellikle Adalet ve İçişleri konusuyla ilgilenen 1999 Tampere Zirvesi’nden sonra Viyana Hareket Planı da dikkate alınmak suretiyle, Bakanlar Konseyi tarafından yayımlanan 27/03/2000 tarihli “Milenyum Stratejisi” yolsuzluğu mali suç kapsamında değerlendirmiştir. Hem Tampere Kararları’nın 48, hem de Milenyum Stratejisi’nin 7 nci maddelerine göre Konsey; ortak tanım, suçlama ve yaptırımlar üzerinde anlaşarak yolsuzluklara karşı genel bir AB politikası geliştirecek ve uluslararası düzenlemeler ışığında üye ülke yasama organlarınca uygun tedbirlerin hayata geçirilmesine önayak olacaktır.
a) AB Yolsuzlukla Mücadele Araçlarının Onaylanması:
Milenyum Stratejisi’nin 27 nci maddesinde Birlik ülkelerinin; “Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunması Hakkında Sözleşme” ve bu sözleşmenin Birinci ve İkinci Protokolleri ile “Avrupa Toplulukları ve Avrupa Birliği’ne Üye Devlet Görevlilerinin Karıştığı Yolsuzluğa Karşı Mücadele Sözleşmesi”ni 2001 yılının ortasına kadar kabul etmelerini istemiştir.
b) Uluslararası Yolsuzlukla Mücadele Araçlarının Onaylanması:
AB’ye üye bütün ülkeler, yabancı devlet görevlilerinin uluslararası ticari işlerde rüşvet almasını konu alan 1997 tarihli OECD Antlaşmasını onaylamış, buna karşılık Avrupa Konseyi tarafından kabul edilen Yolsuzluğa Karşı Ceza ve Medeni Hukuk Sözleşmeleri’ni henüz tam olarak kabul etmemişlerdir. Komisyon, bu iki sözleşmeyi onaylamayan ve GRECO’ya katılmayan ülkelerden daha fazla gecikmeye gitmeden bu şartları yerine getirmesini istemektedir.
c) Yolsuzlukla Mücadele Araçlarının Tatbikinin İzlenmesi:
Komisyona göre; yolsuzlukla savaşta gösterilen uluslararası bütün çabalar, ancak izleme ve değerlendirme mekanizmalarıyla desteklenirse bir anlam ifade edebilir. Antlaşmaların koruyucusu konumunda olan Komisyon, Topluluk hukuku ve araçlarının uygulamalarını izlemede genel bir role sahiptir. Ancak, söz konusu AB araçları, “OECD Yolsuzlukla Mücadele Birimi”ne veya “Avrupa Konseyi Ceza ve Medeni Hukuk Antlaşmaları” ile “20 Rehber İlke”ye uyulmasını takip etmek için kurulan GRECO’ya benzeyen izleme ve değerlendirme mekanizmaları sağlamamaktadır. Komisyona göre, şu aşamada böyle ayrı bir “AB Yolsuzlukla Mücadele İzleme ve Değerlendirme Mekanizması”nın kurulması uygun değildir. Çünkü böyle bir mekanizmanın kurulması, Komisyonun benimsediği “çabaların tekrarlanması önlenmelidir” ilkesiyle çelişebilecektir.
d) Birlik İçerisinde Yargı-Polis İşbirliğinin Geliştirilmesi:
AB içinde yargı-polis alanlarında işbirliği, adli işbirliği ağı olan EUROJUST ve Avrupa Polisi anlamına gelen EUROPOL’un kurulmasıyla güçlendirilmiştir. EUROJUST, her üye ülke için bir gruptan (hakim, savcı ve polis) oluşur ki, buradaki amaç; temas kurmaya, birimler arasında işbirliği sağlamaya ve sınırlararası yolsuzluk vakalarındaki bağlantıları saptamaya yardımcı olmaktır. EUROJUST, EUROPOL Antlaşmasına benzer şekilde yolsuzluk, karapara aklama ve suça iştirak olaylarıyla ilgilenmektedir.
Bu bağlamda, 01/01/2004 tarihinden itibaren tüm Birlik ülkeleri için bağlayıcı olan “Avrupa Tutuklama Yetkisi Çerçeve Kararı” yolsuzlukla savaşta kilit rol üstlenmektedir. Çerçeve Karar, yolsuzluk suçunu işleyenlerin talepte bulunan ülkeye derhal iade edilmesini sağlamaktadır.
Yasalar çerçevesinde bakıldığında, yargı-polis işbirliği alanını kapsamasa da bu bağlamda dile getirmek yararlıdır ki, Kasım/2001’de onaylanan “İkinci Para Aklama Yönergesi” yolsuzluk suçlarının kapsamını genişletmiş ve üye ülkeleri bu suçlardan elde edilen paraların aklanmasını engellemeye ve bununla savaşmaya zorlamıştır.
e) Özel Sektördeki Yolsuzlukla Mücadele Edilmesi:
Özel sektördeki yolsuzluğa karşı 31/12/1998’de kabul edilen “Özel Sektördeki Yolsuzluğa Karşı Ortak Eylem Belgesi” ile üye ülkelerden, ticari alanda faaliyet gösteren kişilerin aktif ve pasif yolsuzluğunu suç olarak kabul etmeleri istenmektedir. Fakat, üye ülkeler suçu, sadece rekabete aykırı eylemler ile uygun olmayan teşvik ve sözleşmelerden dolayı üçüncü kişilerin uğradığı ekonomik zararlarla sınırlandırabileceklerdir.
f) Yolsuzluk Olaylarının Saptanması, Yargılanması ve Cezalandırılması:
AB ülkeleri yolsuzlukları saptama, araştırma ve yargılamayı kolaylaştırmak amacıyla delil toplama ve özel araştırma tekniklerinin geliştirilmesi, yolsuzluktan doğan gelirlerin haczi ile mağdur, tanık ve ihbarcıların korunması için ortak standartlar sunmalıdırlar. Ayrıca, Komisyon üye ülkelerden, kamu çalışanları için rehberler hazırlamasını istemekte olup, bu konuda 845 sayılı Komisyon Kararını referans olarak göstermektedir.
2. ORTAK PAZARI İLGİLENDİREN TEDBİRLERİN ALINMASI
Komisyona göre; çıkar çatışmalarını önlemek ve sistematik kontrollerle suçları azaltmak amacıyla yapılacak girişimler daha çok önleyici tedbirler üzerinde yoğunlaşmalıdır. Bu husus, aynı zamanda Komisyonunun yolsuzluğa karşı hazırladığı ilk ayrıntılı doküman olan 21/05/1997 tarihli Belge’de de benimsediği bir yaklaşımdır. Bu Belgeye cevaben Avrupa Parlamentosu, Komisyondan vergi indirimine yol açan rüşvet, kara listeye alma, mali işlemler, eğitim programları, AB kurumlarındaki dolandırıcılık, para aklama ve dış yardım gibi alanlarda düzenleyici yetkisini kullanmasını istemiştir.
a) Birlik Ülkelerinin Kurumları Arasındaki Bütünleşmenin Sağlanması:
Kasım/2000’de kamu idare ve memurlarından olan sorumlu AB Bakanları Strasbourg’da, Birlik içindeki kamu hizmetlerinin kalitesi ve düzeyi hakkında bir önergeyi benimsemiştir. “Strasbourg Önergesi” olarak bilinen bu belgenin önemi; kamudaki toplam kalite yönetiminin kendi kendine değerlendirmesini sağlayan bir “Ortak Değerlendirme Çerçevesi” (CAF) meydana getirmesidir. CAF’ın, AB ülkelerinin kamu idareleri arasında bütünleşmeyi, dürüstlüğü, hesapverebilirliği ve şeffaflığı artırması bakımından bir ölçüt ve iletişim aracı olarak faaliyet göstermesi hedeflenmiştir. Bu sebeple, Komisyon örgütlü ve sınırlararası yolsuzlukla savaşmak için Strasbourg Önergesi’ne dayalı olarak asgari standartlar, idari bütünleşme ve iyi yönetişim alanında ölçütler için AB içinde kapsamlı bir diyaloğu şiddetle önermektedir.
b) Rüşvetin Vergi İndirimine Neden Olmasının Önlenmesi:
Komisyon, 21/05/1997 tarihli Belge ile OECD’nin 1996 tarihli “Uluslararası Ticari İşlemlerde Rüşvete İlişkin Tavsiye”sine ek olarak, yabancı kamu görevlilerine verilen rüşvetin yol açtığı vergi indiriminin önlenmesi için OECD tarafından 1997 tarihinde kabul edilen “Uluslararası Ticari İşlemlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Verilen Rüşvetle Mücadele Sözleşmesi”ne taraf olan Birlik ülkelerinden, söz konusu belgelerin gereğini tam olarak yerine getirmelerini beklemekte olup, bu konunun üzerinde hassasiyetle durmaktadır.
c) Kamu Alımlarında Şeffaflığın Sağlanması:
“Milenyum Stratejisi”nde Komisyon, Topluluk ile üye ülkelerden uygulanabilir kanunlar çıkarmak suretiyle örgütlü suça bulaşan kişilerin ihaleden çıkarılmasının sağlanmasını istemiş, Mayıs/2000’de yayımladığı “Kamu Alımları Yönergesi”nde yolsuzluk ya da diğer suç olayına karıştığı saptanan kişilerin ihalelerden çıkarılmasını öngörmüştür. Yönergenin 45 inci maddesi, ihaleyi düzenleyen idarelerin ilgili satıcı hakkında bilgiye ihtiyacı olduğunda, diğer üye ülkelerin yetkili idareleriyle işbirliği yapmasına olanak vermekte olup, temasa geçilen idarelerin işbirliği yapma zorunluluğu bulunmaktadır.
d) Özel Sektördeki Dürüstlüğün Artırılması:
da) Meslek Odaları Düzeyinde Tedbirlerinin Alınması:
Hukuki boşluk ve tutarsızlıkların tespit edilmesi, Birlik düzeyinde etkili ilkeler geliştirilmesi ve mesleki gizlilik ve kamu çıkarı arasında doğru bir dengenin kurulması için meslek odalarının temsilcileri arasında bir diyalog başlamış olup, bu diyalog sonucunda suçla mücadele etmek için 27/07/1999 tarihinde “Suçla Mücadeleyi Desteklemek İçin Avrupa Mesleki Örgütler Sözleşmesi” imzalanmıştır. Bu kapsamda meslek odaları, üyelerinin yolsuzluk olaylarına bulaşmalarına ya da organize suç örgütlerince kullanılmalarına engel olmak için çalışma hayatındaki mesleki standartların benimsenmesi kararlaştırmışlardır. Komisyon, söz konusu sözleşmeyi imzalayanlardan kendi düzenlemelerini buna uydurmalarını istemektedir.
db) Kolektif Sosyal Sorumluluğun Artırılması:
1997 tarihli OECD Antlaşması’nın yanı sıra, AB ülkeleri de dahil olmak üzere bütün uygar devletlerde, herhangi bir yabancı devlet görevlisine rüşvet vermek cezayı gerektiren bir suç olarak tanımlanmıştır. Ancak, son çalışmalar (Bribe Payers’ Index of Transparench International vb.) göstermektedir ki, ancak sınırlı sayıdaki özel sektör şirketi bu düzenlemelerden haberdardır. Bu sebeple, yolsuzluk faaliyetlerinin yol açtığı kötü sonuçlar işaret edilmek suretiyle özel sektörünün bütününde yolsuzluk karşıtı bir bilinç oluşturmak zorunluluğu bulunmaktadır. Komisyon, “organize suçların önlenmesi” konulu “AB Forumu” gibi girişimler vasıtasıyla kamu ve özel sektör arasında bu alanda gerekli diyaloğu teşvik etmeyi amaçlamaktadır.
e) Muhasebe ve Denetim Standartlarının Geliştirilmesi:
Muhasebe ve denetim alanında son zamanlarda yaşanan büyük skandallar, AB’nin “Mali Hizmetler Eylem Planı”nın da amacı olan etkili ve rekabetçi bir para piyasasının 2005 yılına kadar oluşturulması sürecinin hızlandırılmasına yol açmıştır. Birlik, Haziran/2002’de banka ve sigorta şirketleri de dahil olmak üzere tespit edilen şirketlerin konsolide edilmiş bütçelerini, 2005 yılından itibaren “Uluslararası Muhasebe Standartları”na (IAS) uygun olarak hazırlamalarını gerektirecek bir düzenlemeyi kabul etmiştir. Bu sayede, Birliğin tamamında şirket hesapları daha güvenilir, şeffaf ve kolay mukayese edilebilir olacaktır. Bu, aynı zamanda yolsuzluğun tespitini de kolaylaştıracaktır. Komisyon, IAS’ın doğru şekilde uygulanmasını yakında takip etmektedir.
Şu an için Birlik içerisinde üzerinde uzlaşılmış bir denetim standardı bulunmamakla birlikte; bu alanda “Uluslararası İç Denetçiler Enstitüsü” (IIA) tarafından yayımlanan “Uluslararası İç Denetim Standartları” temel referans kaynağı durumundadır. Ancak, yapılacak iç denetimlerin nasıl yapılacağı konusunda Topluluk içerisinde henüz tam bir oydaşma olmamakla birlikte; IIA’in Avrupa ayağı olan “Avrupa İç Denetim Enstitüsü” (ECIIA) bu konuda gönüllü çalışmalar yapmaktadır.
f) Kamu-Özel Sektör İlişkisinden Kaynaklanan Yolsuzlukla Mücadele Edilmesi:
Sosyal taraflar ile çıkar gruplarının finansmanı, seçim harcamaları ve bu kuruluşların temsilcilerinin kişisel iş ilişkilerinde sağlanacak şeffaflık, bu grupların yolsuzluklara bulaşmalarını engelleyecektir. Komisyon bu gelişmeyle yakından ilgilenmekte ve söz konusu kuruluşların finansmanı konusunda açık ve şeffaf kuralların AB çapında uygulanmasını önermektedir. Avrupa’daki siyasi yolsuzluğun durumunu, sosyal tarafların ve diğer çıkar gruplarının finansmanını değerlendiren bir Taslağı dikkate alan Komisyon, Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi’ne, bu kuruluşların fonları ve seçim harcamalarının şeffaf olmasını içeren teklifler sunmaktadır.
3. YOLSUZLUKLA MÜCADELE EDECEK BİRİMLERİNİN KURULMASI
Daha önce belirtildiği üzere, yolsuzlukla mücadele konusu Birlik için son derece önemli bir konu olduğundan, yolsuzlukların önlenmesi için OLAF, Avrupa Kamu Savcılığı, Avrupa Sayıştayı ve Soruşturma ve Yaptırım Ofisi gibi birimler kurulmuştur. Bunların görev ve yapıları birbirlerinden farklı olsa da ortak paydaları yolsuzlukla mücadele etmektir.
İşte bu sebeple, Komisyon üye ve aday ülkelere, söz konusu birim ya da kurum benzeri yapıların kurulmasını, şayet mevcutsa bunların güçlendirilmesini şiddetle tavsiye etmektedir. Özellikle, AB’nin Teftiş Kurulu niteliğindeki OLAF benzeri Teftiş Kurulların kurulması ve bunların güçlü ve özerk olması, üzerinde önemle durulan konulardan biridir. Bu kurumlar arasındaki eşgüdümün sağlanması da diğer bir önemli konu durumundadır.
4. DİĞER TEDBİRLERİN ALINMASI
AB’ne yeni ülkelerin girmesi, Tampere Kararlarında da önerilerin Birliğin iç ve dış politikaları arasındaki güçlü uyum ve Topluluğun “Daha Geniş Avrupa için Not: Komşuluk” stratejisi, yolsuzluğa karşı savaşta gelecekte atılacak AB adımlarının önünü açmaktadır.
a) Avrupa Birliği Üye ve Aday Ülkeleri İle Diğer Ülkelerdeki Yolsuzluk Karşıtı Politikaların 10 Genel İlke Işığında Teşvik Edilmesi:
Komisyon, söz konusu 10 İlkeye ve her ülkenin ihtiyaçları ışığında aday ülkelerdeki ilgili birimleri (yargı, polis, gümrükler, kamu alımları vb.) desteklemeyi amaçlayan PHARE Programına büyük önem vermektedir. Komisyon, iyi eğitimli uzman personel vasıtasıyla idari birimlerde yolsuzlukla mücadele edecek yapıların oluşturulabileceğine inanmaktadır.
b) İşbirliği Antlaşmaları İle Yardım Programlarının Geliştirilmesi:
Topluluğun üçüncü ülkelerle yapacağı ticari işlemlerin sağlıklı bir şekilde yürütülmesi için Komisyon tarafından “Sözleşmelerin Tatbiki İçin Rehber” yayımlanmıştır. Rehber, belirli bir proje bağlamında araştırılan yolsuzluk olayları için uygulanacak asgari şartları içermektedir. Rehberin 7. Bölümü, ticari işlemlerde herhangi bir yolsuzluk olayının saptanması ve yetkililerin bu durumu düzeltecek uygun adımları atmasında başarısız olması durumunda, AB tarafından sağlanan proje bazındaki finansmanların askıya alınmasına veya iptal edilmesine imkan vermektedir.
c) AB’nin Ticaret Politikası:
AB, Komisyon vasıtasıyla, şeffaflığı ısrarlı bir şekilde uluslararası ticaretin gündemine getirmektedir. Bu bağlamda Birlik, en büyük önceliklerinden biri olarak, hükümet alımlarında şeffaflığın artmasını istemekte, bu kapsamda şeffaflığın artırılarak uluslararası ticarette adil rekabeti sağlayan “Hükümet Alımlarında Dünya Ticaret Örgütü Antlaşması”nı desteklemektedir. Ayrıca Komisyon, resmi olarak desteklenen ihracat kredileriyle ilgili olarak üye ülkeleri, yolsuzluğa karşı somut uygulamaları içeren 07/12/2000 tarihli “OECD Eylem Demeci”ne uygun olarak davranmaya davet etmektedir.
IV. SONUÇ
Görüldüğü üzere, AB’nin üç temel saç ayağından birisi durumundaki “Adalet ve İçişleri Alanlarında İşbirliği Politikası”nın içerisinde yer alan yolsuzlukla mücadele konusu Birlik için son derece önemli bir konu olup, bu alanda sürekli yeni düzenlemeler yapılmaktadır. Ülkemizin AB üyeliği için çalışmalarını hızlandırdığı şu günlerde, Birliğin yukarıda ana hatları belirtilen yolsuzlukla mücadele politikasına paralel şekilde düzenlemeler yapması gerekmektedir.
Yapılması gereken düzenlemeler incelendiğinde özetle; yolsuzlukla mücadele için kabul edilen uluslararası belge ve sözleşmelerin kabul ve tatbik edilmesi, yolsuzluğa karşı toplumda genel bir bilincin oluşturulması, yolsuzluğa karşı temel bir devlet politikasının tespit edilmesi, özel olarak yolsuzluk olaylarıyla ilgilenen OLAF benzeri teftiş kurallarının oluşturulması, bu ve benzeri birimlerde görevli ve yetkili olan kişilerin yolsuzlukla etkin şekilde mücadele etmeleri için gerekli olan bağımsızlık ve güvenceye sahip olmaları gibi hususlar göze çarpmaktadır. Unutulmamalıdır ki, yolsuzlukla mücadele uzun soluklu, planlı ve kararlı olmayı gerektiren karmaşık bir süreçtir.
KAYNAKÇA
Commission Of The European Communities, Communication From The Commission To The Council, The European Parliament And The European Economic And Social Committee On A Comprehensive EU Policy Against Corruption, COM(2003) 317 Final, Brussels, 2003.
European Union Official Web Site, europa.eu.int.
İstanbul Politikalar Merkezi, Avrupa Birliği Mercek Altında AB Üyelik Sürecini İzleme Raporlama Seçmeler, Sabancı Üniversitesi-Open Socienty Institute, 2002
Mahon, Lucinda Mac, EU Anti-Corruption Policy And 10 Principles For Candidate Countries, Yolsuzlukla Mücadele Konferansı, www.tepav.org.tr.
OLAF European Anti-Fraud Office, The Fight Against Fraud and Transnational Crime: OLAF and International Cooperation, European Communities, 2003.
Özbaran, M. Hakan, Yolsuzluk ve Bu Alanda Mücadele Eden Uluslararası Örgütler ve Birimler, Sayıştay Dergisi, Sayı:50-51, 2003.
SAYIŞTAY, III. ECOSAI Semineri T.C. Sayıştayı Ulusal Tebliği: Yolsuzluk ve Sahteciliğin Önlenmesi ve Ortaya Çıkarılması, Sayıştay Dergisi, Sayı:49, 2003.