YAPI DENETİMİ HAKKINDAKİ MEVZUAT DÜZENLEMELERİ

A.Serap FIRAT

Çankaya Belediye Başkanlığı

Teftiş Kurulu Müdürü

GİRİŞ

“İmar” bir yerin “bayındır edilmesi” anlamına gelir. İnsanın korunma güdüsüyle eş anlı olarak çevresini kendi arzu ve ge­reksinimlerine göre düzenlemesi, yani “imar etmesi” insanlığın tarihi gelişimi sürecinde şekillenmiş ve bugünkü düze­yine ulaşmıştır.

İnsanların, dünyanın insan yaşayabile­cek yerlerinde cemiyetler halinde yaşama­ları ve yeryüzünü imar etmeleri anlamına gelen "umran" ile “Mülk” kelimesi arasın­daki ilişki, İbn Haldun’da ayrıntılı olarak ifadesini bulur. “Mülk” kelimesi hüküm­darlık, hükümdarlık onuru, hükümet etme, yönetme, yürütme, “dünyevi” otorite, dev­let karşılıklarını taşımaktadır. Mukaddi­mede “mülk”ün esas ifade ettiği anlam, evrensel bir siyasal örgütlenme biçimidir. İbn Haldun, esas olarak egemenlikle teçhiz edilmiş örgütlenmeyi mülk terimiyle ifade etmektedir. Sosyal hayatın oluşmasıyla dünyanın imar edildiğini, böyle bir hayat tarzında ise, insanların saldırganlıktan ko­runmak için bir yasakçıya, (hükümet ve hakime) ihtiyaç duyduklarını belirtmekte­dir. [1]

Bu düzen gereksinimi sonucu hem bir hak hem de bir hakkın sınırı olarak ortaya çıkan “imar” işlem ve düzenlemeleri; “kamu”nun kabul ve güçlendirilmesi so­nucu bugünkü çerçevesine oturmuştur.

I – İMAR UYGULAMALARI VE YARGI ERKİ İLİŞKİSİ

İmar mevzuatı, kamunun kentsel fiziki yapıyı doğrudan yönlendirmek üzere koy­duğu yasal sınırlamalar olarak tanımlana­bilir. Gerçekte, imarla ilgili mevzuatın ko­nusu temelde kentsel alanlardaki taşınmaz mal mülkiyetinin kamu yararı, şehircilik ve mimarlık ilkelerinin uygulama olanakları bakımından kısıtlanmasıdır.

Burada kamu yararı kavramı, kamu­nun imarla ilgili kısıtlamalarının başlıca gerekçesi olarak belirtilmektedir. Bu kav­ram, en genelde estetik ve sağlık açısından uygun, toplumun her kesimine olanaklar­dan eşit şekilde yararlanma fırsatını tanı­yan bir kentleşme biçiminin sağlanması ilkesi olarak tanımlanabilir.

Yasa koyucu kamu yararını sağlamak üzere kentsel gelişmede bazı gereklilikler belirlemektedir. Kentte yaşayanların fiziki ve sosyal ihtiyaçlarını sağlayacak altyapı­nın temini, yapılaşmanın belli bir düzen ve denetime bağlı ve estetik olarak kabul edi­lebilir olması gibi. Bu amaçların gerçek­leşmesi, gelişmenin sağlanacağı topraklar üzerinde bazı mülkiyet haklarının kısıt­lanmasını gerektirmektedir.

Böylelikle, dengelenmesi gereken iki ağırlık noktası ortaya çıkmaktadır. Birin­cisi taşınmaz mal mülkiyetinin getirdiği haklar, ikincisi ise toplumun her kesiminin olanaklardan eşit şekilde yararlanması ve sağlıklı kentleşmenin sağlanması amacıyla kamunun mülkiyet üzerindeki kısıtlama hakkıdır. Bu iki ağırlık noktası arasında kurulan dengeler imar mevzuatının çerçe­vesini oluşturmakta ve kamunun müdahale sınırlarını çizmektedir.

Mülkiyet üzerindeki kişi haklarının hangi durumlarda, hangi amaçla kısıtlana­cağı, bu kısıtlamanın ölçüsü ve biçimleri imar mevzuatının, çeşitli kademelerdeki dökümanları aracılığıyla belirlenmekte ve detaylandırılmaktadır[2].

Bu belgelerden biri olarak, KHK yo­luyla düzenlemeler yapma uygulaması hukuk hayatımızın sık başvurulan enstrü­manlarından biri durumuna gelmiştir.

Genellikle kentsel gelişmeyi ve kent­sel görünümü belirleyen temel dinamikler, planın olduğu kadar, yöneticilerin kararla­rının da ötesindedir. Bir yandan göç dal­galarıyla yayılan plansız yerleşme alanları, öte yandan uluslararası ticaret ve ekonomik ilişkilerle bütünleşen sermayenin pahalı yatırım tercihleri, kent mekanını ve kent imajını biçimlendirmektedir[3].

Beldelerin imar yönünden düzenli ol­ması, imar planlarının yapılaşma ihtiyacı­nın önünde hazırlanması, hazırlanan imar planlarının da yine yapılaşma ihtiyacının önünde mekana yansıtılmasına bağlıdır. Bugüne kadar, imar planı yapımı, bilhassa büyük şehirlerde yapılaşmanın ve yapı­laşma ihtiyaçlarının gerisinde kalmış, ya­pılaşmaya yön verme yerine, gelişigüzel oluşmuş yapılaşmayı koruma mecburiye­tinde kalmıştır. Bu durum da “olması gere­ken” ile “olan” arasında bir gerilime ve bu gerilime dayalı farklı popülist yaklaşımla­rın prim yapmasına yol açmıştır. Servet birikiminde gayrimenkulün önemli bir yer tuttuğu ülkemizde bu sorunun beslediği “imar davaları”nın kabarıklığı da anılan gerekçelere dayanmaktadır.

İmar mevzuatı ve uygulamaları “kamu yararı”na dayanan işlemlerdir. Bu nedenle “kişisel yarar” aleyhine “kamu yararı”nın tercih zorunluluğu ve en sık karşılanan boyutu ile imar düzenlemeleri yoluyla “mülkiyet” hakkına yapılan müdahaleler, doğrudan “mali” boyutlu kararlar olduğu için sık yargılama konusu edilmektedir. Aynı husus, imar mevzuatında düzenleme yapma yetkisi ile birlikte önemli bir etkin­lik konumuna yükselen siyasi ve bürokra­tik kademelerin imar düzenlemelerine sık müdahalelerinde de müşahade edilebilir. “İmar” konusunda Anayasa Mahkemesi tarafından alınan kararların sayı ve kapsam olarak yoğunluğu da bu açıdan değerlendi­rilebilir. İmar uygulamalarında dava ko­nusu edilebilecek hususlar oldukça geniş bir yelpaze oluşturmakta ise de en bariz durum imar planlarında ortaya çıkmakta­dır.

Türkiye’de siyasal sistemin niteliğine ilişkin yapılan çalışmalar, Anayasa Mahkemesinin sistemde özel bir yeri olduğunu vurgulamaktadır. Esasen, yargısal alanda faaliyet gösteren bu türden yüksek mahkemelerin, sadece birer teknik organ olarak kalmayıp, siyasal rol üstlenmeleri olağan karşılanabilir. Bununla beraber, Türk siyasal sisteminde Anayasa Mahkemesinden beklenen rolün, batıdaki benzerlerine göre oldukça farklılık gösterdiği de ileri sürül­mektedir. “Türkiye’de Anayasa Mahke­mesi’nden, devlet iktidarının kötüye kulla­nımı karşısında temel hakları koruması değil, tam aksine vatandaşların özgürlük kullanımları karşısında devletin ideolojik karakterinin korunmasının beklenmekte olduğu; Yüksek mahkemenin de genellikle bu rolüne uygun davrandığı ve hukukun evrensel ölçülere yaklaştırılmasından zi­yade onu evrensel standartlardan yalıtıp, Kemalist ilkeler doğrultusunda yerelleştir­meye çalıştığı”[4] yolunda yorumlar bulun­maktadır.

Kararların toplumsal yapı ve meka­nizmalar gözönüne alınmak suretiyle “ye­rellik” niteliği taşıması, hukuk çerçeve­sinde hayli güç ve önemli bir adım olup, toplumların tarihselliklerinden bağımsız düşünülemeyeceği açıktır. Kaldı ki diğer yolu –yani “evrensel standartlar” olarak vurgulanan başka tarihsellikleri yansıtabi­lecek standartların doğrudan kabulü- tercih etmek, kolaycı olabilir ama gerçekçi kabul edilemez. Bu nedenle sınırlı istisnalar gözardı edildiğinde, mahkeme kararlarını “evrensellikten uzaklaşan” şeklinde nite­lemek doğru bir yaklaşım gibi görünme­mektedir.

Bütün bu uyarmalardan Türk ulus-devlet yapılanmasında mevcut demokratikleş­meye ve hukuksal çerçevede bu yapının gelişti­rilebilirliğine bakıldığında, anayasal metinler ayrı bir öneme sahiptir. Özellikle dünyada “kamusal alan”ın ve doğrudan doğruya “kamu­sal” kavramının uğradığı değişim ve yaşanan karmaşa, tüm ulus-devletlerde, “yeniden uyar­lanma” ve “yeniden yapılanma” konusu edil­miş ve “rasyonalite ve verimlilik” gereği ola­rak sunulan iş basitleştirici ve kolaylaştırıcı uygulamalar da, “yasal düzenlemeler” eliyle çözülmeye çalışılmıştır. Ancak bu dönemde yaşanan kriz, Anayasa Mahkemesine adeta bir tampon vazifesi yüklemiş ve belli durumlarda mahkeme adeta tekrarlanan kararlar yoluyla “yasaları yazmak” zorunda kalmıştır.

Bakır Çağlar’a göre, 1961 Anayasası­nın çözmede yetersiz kaldığı krize cevap teşkil eden 1982 Anayasası, “güçlü devlet” ve “etkili yürütme” arayışı içinde rasyonelleştirilmiş, yeni bir “Yönetilebilir Demokrasi” formülü getirmiştir. [5].

Sistemin çoğunluluklaşması muhalefeti ufalamıştır. Bu dönemin hükümeti, ekonomik politika alanında klasik siyasi ve mali denetim alanı dışında kalan, “siyasi iktidarın ekono­miye esnek müdahale aracı”, “bütçe dışı fon uygulaması tekniği” ile parlamento karşısında güçlenirken yeni “iktidar Sit’leri” teşekkül etmiş, Bakanlar Kurulu yetkileri, “ekonomik işler koordinasyon kurulu”, “para kredi ku­rulu”, “toplu konut ve kamu ortaklığı kurulu” gibi başbakanın denetiminde yeni karar mer­kezleri ya da “iç kabineler”ce kullanılmıştır. Hükumetin parlamento aleyhine güçlenmesi biçim ve usulleri arasında, siyasi karar alma sürecine özerk düzenleme teknikleri ve özel­likle de, siyasi ve hukuki denetimi sınırlı kalan, kanun hükmünde kararnamelerle müdahale imkanında genişleme dönemin tipik özellikle­rinden biri olmuştur. Parlamento’ların çoğunluklululaşması durumunda, özellikle de eksik muhalefetli frensiz ve karşı-ağırlıksız sistemlerde, anayasa yargısı muhalefetin ihti­yaç duyduğu karşı ağırlığı sağlamakta, Ana­yasa Mahkemeleri’nin “İkame Hukuk Muhale­feti” olma misyonu öne çıkmaktadır[6].

Aşağıda ele alınacak olan 595 Sayılı Yapı Denetimi Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararname de bu sürece bir örnek teşkil et­mekle birlikte; yazıda ayrıca KHK düzenle­melerinin de neredeyse, 1982’den ve ağırlıklı olarak 2981 sayılı yasadan beri mutad olduğu üzere, yasal düzenlemelerin ayrıca Bayındırlık Bakanlığı yorum ve genelgeleriyle şekillendi­ğine değinilecektir.

II - 595 SAYILI YAPI DENETİMİ HAKKINDA  KHK

Yaşanan acı depremin ardından çıka­rılması nedeniyle kamuoyunda “Deprem Yönetmeliği” olarak da adlandırılan 10.04.2000 tarih ve 595 sayılı "Yapı De­netimi Hakkında Kanun Hükmünde Karar­name" Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir.

Çıkarılışı aşamasında, acil düzenleme yapma çabasının da etkisi ile birçok nok­sanlıklar içerdiği bilahare görülen Karar­name, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tara­fından sık sık düzenleyici genelgelerle açıklanmaya çalışılmıştır. K.H.K.’nın yü­rürlüğe girmesi ve uygulama prensipleri belirlenmesi aşamalarında Bakanlık düze­yinde yapılmış çeşitli toplantılarla oluştu­rulmaya çalışılan bu çerçeve de bazı so­runlar içermiştir.

Öncelikle deprem yönetmeliğinin çok eski bir mevzuat hükmü olup, imar uygu­lamalarında, statik projelerin kontrolü aşamasında zaten dikkate alındığını hatır­latmak gerekir. Ancak anılan K.H.K.'nın deprem sonrasında yürürlüğe konulması ve yapıların sorumluluğuna dair yeni esaslar ve düzenlemeler getirmesi, bu konudaki yanlış anlamayı yönlendirmiş olabilir.

Anılan K.H.K.'nın 30. Maddesi, ka­rarnamenin yayımı tarihinden 3 ay sonra yürürlüğe gireceğine amir olmakla, bu süre 10.04.2000 -  10.07.2000  tarihlerini içer­mekte ise de geçici 2. Madde "Bu K.H.K.'nin yürürlüğe girdiği tarihten önce yapı ruhsatı almış yapılara ilgili mevzuata göre tamamlattırılarak yapı kullanma izni verileceğini" vurgulamıştır.

Geçici 3. maddesinde yer alan “Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yayım­landığı tarih ile yürürlük tarihi arasındaki süre içerisinde yapı ruhsatı için yapılacak müracaatları projelendirme işleri hariç il­gili idarelerce bu Kanun Hükmünde Karar­name kapsamında değerlendirilmek üzere bekletilir”  ibaresi de dikkate alındığında KHK bakımından asıl olanın, “İnşaat Ruh­satı almak ya da almamak” durumuyla sınırlı tutulduğu görülmektedir.

Ancak bu ifadeler, kamuoyunda ve uygulamada tereddütler yaşanmasını önle­yemediğinden; Bundan sonraki sürecin de  Bayındırlık Bakanlığınca muhtelif tarih­lerde çıkarılan genelgelerle belirginleştiği  anlaşılmaktadır.

Nitekim K.H.K.’nın Resmi Gazetede yayımlanmasının ertesi günü, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca uygulamanın ger­çekleştirileceği pilot illerin valiliklerine gönderilen bir genelgeyle duyurulmuş ve 11.04.2000 günlü genelge sadece “ 10 Ni­san 2000 tarihinden önce Yapı Ruhsatı almış olan binalar”ı istisna tutmuş ise de, aynı zamanda,   “yapı sahipleri, K.H.K.’nın yürürlüğe gireceği  10  Temmuz  2000’e kadar idareden alacakları imar durumuna göre sadece proje yaptırabileceklerdir.”  İbaresini de içermiştir. Böylece; imar du­rumu almanın ve proje yaptırmanın sakın­calı olmadığı hususu yer almıştır.  

Bilahare 18.04.2000 günlü genelgede bu hüküm de açılarak “ Yapı Ruhsatı almış olan ya da aldığı ruhsatı yenileme zorun­luluğu bulunan” inşaatlar ile, “ 10 Nisan 2000’den önce Yapı Ruhsatı için müracaat edenler” istisna kapsamında açıklanmıştır. 

15.05.2000 günlü genelgede ise  bu kez, konu biraz daha detaylandırılmış ve genelgenin (a) maddesinde “Kararnamenin yayımlandığı 10.04.2000 tarihinden önce yapı ruhsatı için ilgili idaresine müracaat edilmesinden kasıt, Yapı sahibinin Yapı Ruhsatı almak maksadıyla idareye İmar durumu (Çapı ) dahil yapmış olduğu her tür müracaatlardır”  denildiği,  görülmek­tedir.

23.08.2000 günlü genelgede ise “İmar durumu için yapılan müracaatlarda, imar durumu belgesinde, “bir yıl için geçerlidir” kaydı yoksa süre sınırlaması yapılmaya­caktır” denilmek suretiyle  örtülü bir ge­nişletme ön görüldüğü anlaşılmaktadır.

Bu durumda “müracaat etmiş olmak” durumunun çerçevesini çizmek gerekmiş­tir. Çünkü mevzuat, yukarıdaki çerçevede şekillenmiş ise de uygulamanın bu haliyle rutin ve uzlaşılmış bir nitelik taşımaktan öte yeni durum ve taleplere göre şekillenen bir süreç niteliğine büründüğü görülmüş­tür.

Çünkü, “çap verilmesi” (İmar Du­rumu) olarak bilinen işlem; İmar Durum Şubesi olarak  çap verme işlemini yürüten birimlerce yürütülen ve dilekçe mukabi­linde, ücretini yatırarak başvuruda bulunan herkese, mülkiyet sahipliği aranmaksızın parseli hakkında bilgi verilmesi işleminden ibarettir. Kent merkezinde bulunan imar planlarının aleni olması nedeni ile isteyen her kişinin bir parselin imar durumu hak­kında bilgi sahibi olabileceği noktasından hareketle geliştirilmiş bu uygulamanın, çok önemli bir hak kazanımına esas teşkil ede­bilmesi ise öz olarak biraz sorunludur.

Kaldı ki, bu durumda herhangi bir parsel için yinelenen talepler çerçevesinde çap verilmesi konusu da ayrıca özellik ta­şımaktadır. “Yineleme” işleminin “yeni” bir çap verme durumu olmayıp, onaylan­mış çap durumunun “tasdik” ettirilmesin­den ibaret olduğu görüşü ise konuya daha da farklı bir boyut kazandırmaktadır. Bu­rada esas olarak yeni bir çap verilmesi de­ğil mevcut imar durumunun değişik tarih­lerde tasdik ettirilmesinin söz konusu ol­duğu da ileri sürülebilecektir. Yani müra­caatçının belgesi, bu durumda her ne kadar en son tasdik tarihini taşıyacak ise de evra­kın evveliyatının bulunduğu hususuna iti­raz edilemeyecektir.

Benzer şekilde, “imar durumu belge­sinde, “bir yıl için geçerlidir” kaydı yoksa süre sınırlaması yapılmayacaktır” ibaresi ise hem uygulamanın sınırlarına belirsizlik getirmekte hem de bir hakkın varlığını, matbu bir evrakta yer alacak basit bir iba­reye bağlamaktadır. Bu  örtülü genişletme matbu formlarında bu ibare yer alan ku­rumlarla matbu formu düzenleyecek ku­rumlar arasında ikilik yaratabilmektedir. Kaldı ki “imar durumu belgesinin geçerlik süresi belge üzerinden farklılaşabilecek bir konu olmayıp, imar yönetmeliği ile ilgili­dir. İmar Yönetmeliği madde  79’a göre:  “İmar Durumunu gösterir çap, ruhsat için başvuru tarihinden evvel en fazla bir sene içinde tasdik edilmiş olacaktır.”  yani  çap alımından bir yıl sonra bu çapın geçerliliği kalmamıştır.

Benzer şekilde eski tarihli müracaatın bugünkü işlemi başlatabilme yeterliği de kabul edilemez. Çünkü eğer eski belge, müracaatı başlatan bir niteliğe sahip ol­saydı, zaten 2000 yılında yeni bir çap al­mak ya da "Tasdikletmek" gereği duyul­mazdı.

Böylece yürütmenin yasama yetkisini aşan çerçevesi, önce KHK uygulaması ile iktidar tarafından, ardından KHK’nın yo­rumu ile Bakanlık tarafından ve ihtimal uygulamada yapılan yorumlar ile de Bele­diyeler tarafından genişletilmek suretiyle yeni bir alanda oluşmuştur.

Nihayet Bakanlığın 15.09.2000 günlü genelgesi ile de “eski  mevzuatta göre ruh­sat verme işlemine bu tarih itibariyle son verildiği” bildirilmek zorunda kalınmış ise de;  bu aşamada Ana muhalefet Partisi ta­rafından yapılmış olan müracaat üzerine; 26.05.2001  günlü Resmi Gazetede ya­yımlanan Anayasa Mahkemesinin  24.05.2001  ve  E:2001/35,  K:2001/5  sa­yılı kararı ile 595  sayılı  K.H.K.’nın  bazı maddelerinin Anayasa aykırılığı nedeniyle iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmiştir.

Nitekim iptal kararının yayınlanması­nın ardından yine Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yayınlanan 04.06.2001 günlü genelge ile  595  sayılı  K.H.K.’nın artık uygulanamayacak hükümleri sayılmış ve bu durumlara ilişkin olarak  3194  sayılı İmar Kanunun ve Yönetmelik hükümleri­nin uygulanacağı tekrarlanmış, hatta  2-e) maddesine göre sözleşmesi yapılmış, ancak karar tarihinden önce yapı ruhsatı alınma­mış işlerde bile ruhsat işlemlerinin  3194  sayılı kanuna göre yapılacağı”  yinelen­miştir.  

Böylece yaklaşık bir yıllık bir sürecin sonunda tüm uygulamalar eski hukuki çer­çeveye yeniden oturmuş, mevcut zaman aralığı da yaşanan yetki gerilimine yeni bir örnek niteliğini korumuştur.

SONUÇ

Gelişmekte olan ülkelerin hemen tü­münde görüldüğü üzere ilk zenginliklerin “toprak”dan olması, toprakla ilgili çok önemli bir alanı; “imar”ı önemli ve hep güncel kılmaktadır. Bu yolda Anayasa Mahkemesine bugüne kadar düşen görev yerine getirilmiş ve zaman zaman radikal bulunabilecek müdahaleler yapılabilmiştir.

İmar konularının bu kadar yoğun şe­kilde “Anayasaya aykırılık” iddiasına konu edilmesi, kuşkusuz sürdürülmekte olan popülist rant dağıtım sisteminin uzantısı olmasından kaynaklanmaktadır. Bu hu­susta temel önlem olmak üzere, kentsel rantın kamuya aidiyeti konusunda yeni formüllendirmeler aranması gereği kabul edilmelidir.

Bu açıdan bugüne kadar yayınlanmış olan Anayasa Mahkemesi kararları, imar konusunda karar içeriğinde ve karşıoy ya­zılarında beliren en üst düzey hukuki bakış açılarını içermekte ve bu derinliği ile, hu­kukun tüm aykırı görüşlere “Anayasa” çerçevesini aşmamak koşuluyla açmış ol­duğu derin bir pencere görünümü taşı­maktadır. Bu görünüm gelecekte imar uy­gulamalarının daha sağlıklı gerçekleştiril­mesi ve daha az yargı konusu yapılması yolunda umut vaad ettiği gibi, aynı te­menni siyasal karar mercilerince imar rantları ile sosyal adaleti zedelemesinin önlenmesi boyutunda da –belki güç ve geç ama- olanaklı gibi algılanan bir yol suna­bilir.

Aynı zamanda imar müdahalelerinin hukuksal çerçevesinin de sağlıklı ve güçlü hukuki temellere dayanan ve güvenilir bir yapıda kurgulanması ve uygulanması ge­rekmektedir.