Untitled Document

Cumhuriyetimizin Osmanlıdan devraldığı maliye idaresi; tarihimizin ve kültürümüzün derinliklerinden gelen büyük geçmişi, kendi kimliği ile uyumlu çağdaşlaşmaya açık özgün yapısı, bulunmaz hazine değerinde köklü ve sağlam organları (ki bunların başında 129 yıllık tarihi olan Maliye Teftiş Kurulu ile, 62. yaşına giren Hesap Uzmanları Kurulu gelmektedir), devlet disiplini ve terbiyesini tam anlamıyla özümseyerek çok iyi yetişmiş kadroları ve kamunun haklarını gözeten yerleşmiş kuralları ile; devletimizi devlet yapan kurumlarımızın başında gelmektedir.

Maliyede son yıllarda yaşanan bazı gelişmeler, ne yazık ki yalnızca bu büyük kuruma değil, devlete de zarar vermeye başlamıştır. Bu nedenle, Maliye Bakanlığı’nda 22 yıl hizmet etmiş, önemli görev ve sorumluluklar üstlenmiş bir eski/emekli kamu görevlisi ve Fahri Maliye Müfettişi olarak, ayrıca 44 yıllık yurt içi ve yurt dışındaki iş ve meslek hayatımızda edindiğimiz bilgi ve deneyimlere dayanarak, olabildiğince bütünü görmeye çalışmak suretiyle, bu konuyu ele alma gereğini duyuyoruz.

Anayasamız, üniter devlet yapısı ile kuvvetler ayrılığı ve dengesi kuralları içinde etkili ve verimli işleyen bir yürütme organını öngörmektedir. Buna göre başbakanlık ve bakanlıklar arasındaki görev ayırımı, kıta Avrupası uygulaması esas alınarak, genelde koordinasyon, işbirliği ve gözetimle görevli başbakanlık ile, politikaları hazırlamak/oluşturmak ve hizmetleri yürütmekle görevli ve sorumlu hizmet bakanlıkları biçiminde sürdürülmüştür. Anayasamızın 112. maddesi ve 3046 sayılı Kanun bu görev ayırımını açıkça ortaya koymuştur.

Buna rağmen son çeyrek asırda, devlet bakanlıkları-hizmet bakanlıkları ayrımında ve yeni teşkilat kurulmasında, hizmetin bütünlüğü ve fonksiyonel ayırım pek gözetilmemiştir. Bu durum kendisini en çok ekonomik ve maliye yönetiminde göstermiştir. Oysa, 3046 sayılı Kanun (Madde 3/c), hizmetin bütünlüğünü öngörmüş, ayrıca devlet bakanlıklarının koordinasyon konusunda başbakana yardımcı olması, istisnai olarak özel önem ve öncelikli konularda “bilgili ve deneyimli” kimselere bu alanda görev verilmesi amaçlanmıştır. (Madde 4)

Gerçekten, 1984 yılında hazine ve bütçe birliğinin ve denkliğinin devlet için hayati önem taşıdığı hiç dikkate alınmadan, Maliye Bakanlığının ikiye ayrılması ve özellikle sonrasındaki gelişmeler (örneğin gümrük idaresinin de ayrılması ve özerk/bağımsız (?) kuruluşlar modasının yaygınlaşması), günümüzde maliye yönetimini 3 başlı duruma getirmiş; bu yüzden aradaki zorunlu işbirliği çok aksadığından, koordinasyonun da koordinasyonu gereği doğmuş ve yaşadığımız ekonomik-mali sorunların en önemli nedenlerinden biri ortaya çıkmıştır.

Çünkü yaratılan yapılar; geliri toplamaktan ve bütçenin denkliğinden sorumlu olduğu halde, harcamayı “ödenek yok!” deme dışında kontrol edemeyen yetkisiz ve etkisiz bir maliye, buna karşılık harcamada ve özellikle borçlanmada/borcu borçla ödemede geniş yetkili olan, ancak gelir toplamada sorumsuz olan bir ekonomi yönetimi sonucunu getirmiştir. Böylece devletin geliri ile gideri arasındaki bağlar koparılmış, kasa/kese birliği bozulmuştur. Ünlü deyim çok yerindedir: “Birden çok elin girdiği kesede bereket olmaz!..” Bu yüzden de çeyrek asırdır iki yakamız artık hiç birleşmiyor, borçlar katlanarak artıyor...

Mali denetimi ele almadan önce, maliye yönetimindeki son gelişmeleri ve bu idarenin aldığı büyük yaraları kısaca sıralamak gerekir. Çünkü mali idare ile mali denetim (tıpkı maliye ile hazinede olduğu gibi), her ikisi yapışık ikizler gibi ve işin gereğine uygun olarak birlikte yaşamak zorundadır. Bunların birbirlerinden koparılması, ikisinin de (malum çevrelerin çok arzuladıkları üzere) yaşar görünmeleri, yani dişleri sökülmüş kaplana indirgenmeleri anlamına gelir. Son çeyrek asırda bu idaremizin aldığı başlıca yaraları 6 başlık altında toplayabiliriz:

Hazinenin (HAZMİİT) ayrılması, Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu’nun da maliyenin dışında kalması ve etkisinin zayıflaması, ayrıca mali idarenin özellikle dış ekonomik ilişkilerde devreden çıkması sonucunu doğurmuştur.
Gümrük idaresinin maliyeden tekrar ayrılması, Türkiye’nin ekonomik sınırlarında oluşturulmaya başlanan mali disiplin ve kontrolü zayıflatmıştır.
Gelir İdaresi Başkanlığı 3 yıl önce kurulurken, gelir politikaları biriminin bu idarenin dışında tutulması, iki başlı bir yapı oluşturmuştur.
Yeni Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, mali idarenin etkinliğini azaltmış, belirsizlikler, hatta karmaşa yaratmıştır.
Defterdarlık kurumunun bölünmesi, mali etkinliğin azalmasını taşraya da taşımıştır. (Örnek aldığımız Almanya’da, yalnızca gelir idaresi değil, gümrük idareleri bile defterdarlık/Oberfinanzdirektion bünyesinde yer alır.)
Kamu yönetimi temel yasası projesi, kapıda bekleyen ve en büyük zararı yine mali idareye vercek olan bir altıncı yara olacaktır.

***/22.02.2008
Şimdi, maliyede dolayısıyla kamu yönetiminde, özellikle de ekonomik-mali politikaların koordinasyonu ve uygulanmasında karmaşa yaratan bu büyük yaraları kısaca açıklayalım.

“Hazinesiz mali idare olmaz” temel kuralına rağmen, HAZMİİT maliyeden koparılmış, böylece gelirle gider arasındaki kaçınılmaz bağ kaldırılmıştır: 1984 yılında yapılan ve sancılarını hala da çektiğimiz bu operasyon; yalnızca mali idarenin/fonksiyonun ve tarihimizin köklerinden gelen “beytülmal” anlayışının ayrılmaz bir parçası olan borç ve nakit yönetimini değil, doğal olarak Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu’nu da maliyeden kopardı, ayrıca özellikle dış ekonomik gelişmelerden/ilişkilerden maliyeyi geniş ölçüde yoksun bıraktı. Böylece her iki parçada başlayan kan kaybı ile çok boyutlu tökezleme başladı, halen de sürüyor...

Gümrükler ve Türkiye’nin ekonomik sınırları mali disiplin ve kontrolden yoksun bırakıldı: Gümrük idaresinin ayrı bakanlık olması esasen yanlıştı. Dünyada örneği yok denecek kadar azdı. Bu idare, Dış Ticaret Müsteşarlığı ile birlikte, örneğin yeni oluşturulacak Dış Ticaret Bakanlığı’na da bağlanabilirdi. Ama (bir tür teselli gibi de olsa), 1984 operasyonu sırasında maliye ile birleşmesi, mali disiplin ve kontrolün bu alana da yayılması (ki bu iş maliye için o zamanlar çok yorucu ve külfetli idi) açısından yararlı olmuştu.

Ne var ki, gümrük idaresinin maliyeye getirdiği külfetin devlete ek nimete dönüşmeye başladığı bir dönemde, bu idare de maliyeden koparıldı. Çok karşı çıkılmasına (ki bunlardan birisi de bizdik) rağmen, kontrol ve disiplinden, ayrıca bürokratik saplantılarla maliyeye tabi olmaktan rahatsız olan çevrelerin gücü kırılamadı.

Ondan sonra olanlar malum: Moda deyim küreselleşmenin de etkisiyle; zincirleme reaksiyon gibi kaçakçılık, kara para ve kayıtdışılık azalmadı, adeta çığ gibi arttı. Resmi beyanlarla da teyit edilen ve milyar dolarları bulan akaryakıt kaçakçılığı sadece bir örnektir. (Bu arada MASAK’ın kurulması, özellikle denetim bağlamında mali idareye güç katmıştır, ama maliyeyi aşan mevcut genel şartlarda katkısı sınırlı kalmıştır.)

İki başlı ve de bağımsız (?) gelir idaresi yanlış olmuştur: Üç yıl önce gelir idaresinin ayrı başkanlık olarak kurulması, ancak bu idarenin ayrılmaz bir parçası olan “vergi politikalarının” bir genel müdürlük statüsünde mali idarenin klasık yapısı içinde oluşturulması kanımızca üçüncü yaradır. Çünkü, bilinen endişelere dayalı kural dışı bu ikili yapılanma, yeni kurulan gelir idaresini esas fonksiyon bütünlüğünden uzaklaştırmış, bu devasa kuruluş ne yazık ki bir tür Türkiye gelir müdürlüğü konumuna indirgemiştir. Oysa gelir idaresinin ana sorunu bağımsızlık vs. değil, klasik yapı içinde yönetim derinliğine sahip olamaması, bu idarede yetişip deneyim kazanan kadroların uzun süre görevde kalamaması idi... Kaldı ki, tarihsel gelişim içinde temelinde verginin olduğu demokrası anlayışı ile, vergi idaresinin bağımsızlığı hatta özerkliği nasıl bağdaştırılabilir?..

5018 sayılı Kanun mali idarenin etkinliğini azaltmıştır: 2006 yılında yürürlüğe giren ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun yerini alan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, sınırlı bazı iyileştirmeler getirmişse de, özellikle diğer kuruluş harcamalarının maliyece denetiminde zayıflamaya yol açmıştır. Bu yasanın önemli gerekçelerinden olan performans ve verimlilik denetiminde henüz bir arpa boyu bile yol alınmamış olup, iç kontrolün oluşum ve uygulamasında karmaşa halen sürmektedir.

Esasen maliyenin gider artırıcı yasa tasarılarının teknik denetiminde giderek etkinliğinin azaltılması ve yine moda bir deyim olan “mali disiplin”den yalnızca yatırımlar vb. ödenekleri kısmanın, IMF’nin dayattığıfaiz dışı fazlayı ise mutlaka tutturmanın anlaşıldığı bir ortamda, bu değişiklikler mali idarenin kan kaybını daha da artırmaktadır. Bundan da en büyük zararı davlet görmektedir...

Defterdarlık kurumunun bölünmesi, mali etkinliğin azalmasını taşraya da taşımıştır: Bir başka yara olarak, Gelir İdaresi Başkanlığı’nın kuruluşunda, bu idarenin taşra birimlerini defterdarlık bünyesi dışına çıkararak, vergi uygulamasında etkinlik ve sinerji yaratma imkanının, bağımsızlık tutkusuna kurban edilmesiyle yaşadık, yaşıyoruz. Oysa defterdarlık kurumu, yüzlerce yıllık uygulamasından Cumhuriyet’in de devraldığı ve yaşattığı, çağdaş yapılara da uygun en mükemmel mali idare birimlerinden biri idi. (Örnek aldığımız Almanya’da yalnızca gelir idaresi değil, gümrük idareleri bile defterdarlık/ Oberfinanzdirektion bünyesinde yer alır.)

Kamu yönetimi temel yasası projesi, kapıda bekleyen ve en büyük zararı mali idareye vercek olan bir altıncı yara olacaktır: Bu tahminimizin doğruluğu için, daha önce veto edilmiş eski yasaya ve bilim heyetince hazırlanmış olan yeni anayasa değişikliği taslağına bakmak yeterli olacaktır...

Bu yaraların kanımızca iki temel nedeni vardır. Bunlardan birincisi içerden, ikincisi dışardan/mali idarenin dışından kaynaklanmaktadır. Şöyle ki:

İçerden olan genelde kendi kusurumuzdur: Mali idareyi (o arada pek çok kamu kuruluşunu), kendi geleneksel kaynakları/dayanakları ve yapısı içinde geliştirmeyi bir kenara koyarak, dışarda gördüğümüz, yeni öğrendiğimiz ve tam da özümleyemediğimiz, bize uyup uymayacağını ise pek test etmediğimiz bazı yapıları/kurumları; “Biz de böyle yapalım!” özentisi içinde kendi yapımıza yamalamaya kalkmamız (başka bir ifadeyle örnek aldığımız kontinental altyapıya Anglo-Sakson üstyapıyı monte etme gayretkeşliğine kalkışmamız) ve sonuçta; organizasyon mimarisinin birer ucubesi olan gecekondu irisi, hantal, etkisiz ve yetkisiz, ama bol unvanlı ve gösterişli kurum ve kuruluşlar yaratmamızdır.

İlerlemeyi ve gelişmeyi yalnızca “değişmek/değiştirmek”le tanımlayan kamu yönetimindeki bu tutkumuz, kendini “muhafazakar” olarak tanımlayan iktidarlar döneminde ne yazık ki artarak sürmüştür, sürmektedir...

Dışardan/mali idarenin dışından olan ise daha güçlü ve tehlikelidir: Özellikle ABD/AB kıskacına alındığımız son dönemlerde, yine küreselleşmenin etkisiyle böyle bir tehlike karşısındayız. Bu dalga ve onun sahipleri/yaratıcıları, karşılarında ne güçlü devlet (hele hele ulus ve üniter devlet), ne de o devlet içinde güçlü kurumlar ister. Onların tek düstürü, böl ve yönettir...

Güçlü bir mali idareyi ve onun doğal organı olan mali denetimi, uluslararası sermaye ve onun hızla kontrolüne giren kendi ekonomimizdeki uzantıları da asla istemezler. Çükü onlar gittikleri ülkelere kendi “bağımsız” denetim kuruluşlarını da taşırlar...

Mali idarenin gücünü, devlete zarar verme pahasına çekemeyen öteki kamu kuruluşlarını ve siyaset kadrolarını ayrıca saymaya gerek var mı?.. Ancak burada, (öteki kamu yönetimlerine göre genelde çok düşük düzeyde de olsa), mali idare olarak kendi yönetim ve ilişki/iletişim kusurlarımızı da unutmamalıyız...

Yukarıdaki tespit ve açıklamalarımızın ışığında kanımızca esas hedef; gücünü Cumhuriyet Türkiyesi’nin sağlam yapısından ve kendi geçmişinden alan, bu saydığımız yaralarını sarmış, kendi kural ve gelenekleri içinde örnek aldığı yapılara ve çağdaş tekniklere göre gelişmesini sürekli kılan, devlet yönetiminde mali etkinliği ve verimliliği sağlamaya odaklanmış güçlü bir mali idare ve onun ayrılmaz bir parçası olan mali denetim projesini hayata geçirmek olmalıdır.

***/07.03.2008
Mali yönetimi ve mevcut durumunu genel olarak tanıtan bu açıklama ve değerlendirmelerden sonra, bu yönetimin ayrılmaz bir parçası olan mali denetim konusunu ele alabiliriz.

Çok genel olarak mali denetimi şöyle tanımlayabiliriz: “Mali denetim kamuya yönelik olarak; devlet kurum ve kuruluşlarının, kamu hizmetlerini yürütürken kullandıkları kaynaklar ve yaptıkları harcamalar ile varlık ve borçlarının Anayasa ve yasalar çerçevesinde amaç, hedef ve kurallara uygunluğunun kontolü ve varsa aykırılıkların sorumlularının tespiti; ekonomiye yönelik olarak da, yükümlülerin vergi ödevlerini yasalara uygun olarak yerine getirip getirmediklerinin incelenmesidir.”

Bu çok geniş alanı kapsayan mali denetim, organizasyon yapısı olarak elbette işbölümü ve ihtisaslaşmayı gerektirdiği gibi; görev yapacak kadroların çok iyi seçilmesini, yetiştirici bir meslek içi eğitimden geçirilmesini, gerekli yetki donanımını ve meslek kurallarına kayıtşız şartsız itaat edilmesini zorunlu kılar. Tabii burada mali denetimin önleyici ve yol gösterici özelliğinin de mutlaka gözetilmesi gerekir.

Kamu yönetimini esas alarak yaptığımız bu tanımlamanın geniş ölçüde özel sektör kuruluşları için de geçerlidir. Buradaki kastımız, bazı yasaların ilgili şirketlere (örneğin Bankacılık Yasası’nın bankalara) yüklediği denetimle ilgili organ ve fonksiyonlar veya Türk Ticaret Kanunu’nun ticaret şirketlerine yüklediği, genel kurullarca şirket denetçileri seçme mecburiyeti değildir. Bunun ötesinde, hemen her büyük şirket, şirketler grubu ve özellikle holdinglerde iç mali denetimi yürüten birimler yaygın olarak bulunmaktadır. Böyle bir uygulama, sermayedarlar için de önemli bir güvencedir.

Mali denetimde işbölümü uygulamada, daha doğrusu görünürde devlet organlarına/yürütmenin kollarına ve kamu kurum ve kuruluşlarına göre mevcuttur. Örneğin Devlet Denetleme Kurulu Cumhurbaşkanlığı, Sayıştay TBMM, Başbakanlık Teftiş Kurulu ile Yüksek Denetleme Kurulu Başbakanlık, icraci bakanlıklarla (devlet bakanlıklarının ayrı teftiş kurulları yoktur) ve müstakil kurum ve kuruluşların teftiş/denetim kurulları bu bakanlık ve kuruluşların siyasi/teknik başına (yani bakan, müsteşar, başkan, genel müdür vd.) adına görev yapar. (Başta Maliye bakanlığı olmak üzere, bazı icracı bakanlıklarla ilgili kurum ve kuruluşlarda, daha alt birimlerin de ayrı denetim organları vardır. Bu konuya aşağıda tekrar döneceğiz.)

Bağlı olunan organ veya makam bakımından hiç değilse görünürde mevcut olan, denetim birimleri arası işbölümüne/farklılıklarına görev alanı itibariyle baktığımızda; işin özüne aykırı son değişikliklerle, bunun giderek bir karmaşaya dönmekte olduğu, hatta döndüğü söylenebilir. Şöyle ki:

Bunlara ek olarak, 2006’da yürürlüğe giren 5018 sayılı Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu (68. madde) ile, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kurum ve kuruluşların ağırlıklı olarak dış denetimi (özellikle yerindelik, verimlilik ve performans denetimi yönünden) Sayıştay’a verilmiştir. Ancak uygulaması henüz başlamamıştır, başlayamamıştır...

Bunlar da yetmiyormuş gibi, halen Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yapılan KİT denetiminin de Sayıştay tarafından yapılması gündemdedir...

İşin ilginç yanı; bu çok geniş ek görevler verilen Sayıştay’ın bunların üstesinden gelebilmesi için 832 sayılı Sayıştay Kanunu’nda yapılması öngörülen değişikliklerin henüz yasalaşmaması ve Sayıştay üyelikleri seçiminin TBMM’de/Plan ve Bütçe Komisyonu’nda en az iki yıldan beri yapılamıyor olmasıdır.

Tabii, yasa değişikliklerinin derde deva mı olacağı, yoksa mevcut karmaşayı daha da mı artıracağı ve sonunda iştahla görev bekleyen uluslararası “bağımsız (!)” denetim kuruluşlarına mı sıranın geleceği ayrı bir bilmecedir...

Bir önceki yazımızda kamudaki çeşitli denetim kuruluşlarına genel olarak değinmiştik. Başta Sayıştay, Devlet Denetleme Kurulu, Yüksek Denetleme Kurulu ve bakanlık teftiş kurulları olmak üzere, bu denetim kuruluşlarının istisnasız tamamı, kendi kuruluşları/görev alanları ile sınırlı olmak şartıyla genel anlamda mali denetim de yapmaktadır. Ancak (Sayıştay ve Devlet Denetleme Kurulu bir yönden hariç tutulursa), bunların yapmakta oldukları mali denetim, önceki yazımızda tanımını verdiğimiz mali denetimin tüm unsurlarını değil, daha çok ilgili kurum ve kuruluşun varlık ve harcamaları ile idari konuları ve gerektiğinde hazırlık soruşturmalarını kapsamaktadır.

Denetim misyonunun doğasında olan bu tür sınırlı mali denetimi dışında, söz konusu tanımımızdaki tüm unsurları içeren mali denetimi esas itibariyle Maliye Bakanlığı bünyesindeki denetim organ ve birimleri yapmaktadır. Bütünüyle bakıldığında, bu organ ve birimlerin yaptığı mali denetimin başlıca üç özelliği öne çıkmaktadır:

Maliye Bakanlığı’nın kendi bünyesindeki (ilgili ve bağlı kuruluşlar hariç) denetim kuruluşları üç kademede oluşturulmuştur:

İkinci kademede, bakanlığın merkez teşkilatındaki başkanlık ve genel müdürlüklere bağlı denetim organları/birimleri vardır. Bunlar Gelir İdaresi Başkanlığı’na bağlı Gelirler Kontrolörleri Kurulu ile, kendi genel müdürlükleri bünyesinde görev yapan Bütçe, Muhasebat ve Milli Emlak Kontrolörleri birimleridir. (2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile, merkez teşkilatında en yüksek idari kademeye bağlı olarak görev yapmak üzere ihdas edilen ve denetim sistemimize olduğu kadar, yönetim yapımıza da tamamen yabancı bir ucube organ olan İç Denetçilik, yarattığı çeşitli belirsizlikler/sorunlar nedeniyle henüz oluşum halinde bulunduğundan, bu tasnifimizde dikkate alınmamıştır.)

Üçüncü kademede, Maliye Bakanlığı’nın taşra teşkilatında defterdarlıklara ve/veya vergi başkanlıkları ile vergi dairesi başkanlıklarına bağlı denetmenler yer almaktadır. Bu denetmenler görevlerine göre Vergi, Muhasebat ve Milli Emlak Denetmeni adı altında üçe ayrılır. (Bunlarda ve tüm mali denetim kuruluşları içinde en geniş kadro denetmenlerde ve özellikle Vergi Denetmenlerinde bulunmaktadır.)

Bu üç kademe içinde, bakanlığın klasik görev alanını da aşarak, mali denetimin tüm unsurlarını kapsayacak şekilde yetkili olan ve görev yapan tek denetim organı Maliye Teftiş Kurulu’dur. Esasen, diğer bakanlık teftiş kurullarında olduğu gibi, bu kurulun adının “Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu” olmamasının nedeni de bu yetki ve görev kapsamını ifade etmektedir. (Benzer bir durum, kendi görev konularıyla sınırlı olmak üzere, Mülkiye Müfettişleri ve Adliye Müfettişleri için geçerlidir.)

Vergi denetimi konusunda Vergi Usul Kanunu’na göre yetkili olan mali denetim organ ve birimleri; bağlı olunan makamdan bağımsız olarak, esas itibariyle Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenleri şeklinde belirlenmiştir.

Mali denetim organ ve birimlerinin, özellikle konuya dışardan bakanlar için oldukça karmaşık görünen bu yapısı, 5018 sayılı Kanun ve gündemde olan yeni düzenleme projeleriyle daha da kaotik bir görünüm kazanacaktır. Bu bakımdan, yukarıda çok genel hatlarıyla verdiğimiz özellikle maliye bünyesindeki mali denetimin ne şekilde örgütlenmesi gerektiği konusu ayrı bir önem taşımaktadır.

Çünkü Maliye Bakanlığı bünyesindeki mali denetim organ ve birimlerinin mevcut karmaşık ve bir o kadar da belirsiz durumu, yalnızca denetim kadrolarını değil, büyük çoğunluğu bu kadrolardan yetişen yönetim kademelerini de olumsuz etkilemekte, dolayısıyla mali idareyi asli hizmetlerinde etkisiz ve verimsiz kalma riskine sürüklemektedir.

Bu nedenle, mali yönetim-denetim organ ve birimlerinin; çoğu fırsatı ganimet bilen sığ yaklaşımlardan kaynaklanan iç sorunlarından bir an önce sıyrılıp, devlet ve millet için hayati derecede önemli esas görevlerine dört elle sarılması zamanı çoktan gelmiştir, hatta geçmektedir.

Tüm mali yönetim-denetim kadrolarının bunun bilinci ve sorumluluğu içinde bu yönde hareket etmesi gerektiğine inanırken; elbette böyle bir hedefin gerçekleştirilmesinde en önemli misyonu yüklenecek mali denetim organ ve birimlerinin, halen karşı karşıya bulunduğu, daha doğrusu yukarıda çizmeye çalıştığımız çerçevede kendilerine dayatılan yeniden yapılanma, aslında bir tür tasfiye ortak sorununa da öncelikle odaklanması gerektiğine inanmaktayız.

Elbette, 44 yıllık bir maliyeci ve halen Fahri Maliye Müfettişi olarak bu konuda bizim de bazı düşüncelerimiz ve önerilerimiz olacaktır. (Maliye Bakanlığı’ndan istifa/ayrılma olabilir, ancak maliyecilikten asla!..) Edindiğimiz bilgilerin ve basın haberlerinin ışığında, önceki çalışma ve deneyimlerimize de dayanarak, mali denetim konusunda gündemdeki yeniden yapılanma çalışmaları için dikkate alınması gereken başlıca kriterleri şu şekilde sıralayabiliriz:

Aksi takdirde, Türk kamu yönetiminde zaman zaman nükseden “sorumsuz yetkililer veya yetkisiz sorumlular” hastalığını, mali idareye de taşıyarak, daha da yaygınlaştırmış oluruz.

Yeni yapılanmada yön aşağıya değil, yukarıya doğru olmalıdır. Aksine bir tutum, kazanılmış hakların açık ihlali ve gerçekten de kurumsal tasfiye ve kişisel cezalandırma anlamına gelir.
Yeni yapılanmada denetim organ veya biriminin/denetçinin ismi kadar fonksiyonu ve etkinliği de önemlidir.
Denetim fonksiyonu, ilgili organ veya birimin/denetçinin bağlı olacağı siyasi-teknik makama göre anlam kazanır.
Bir makama bağlı olmak, mutlaka her tür mali denetimi o makam adına yapmak anlamına gelmez. Örneğin, Maliye Bakanına bağlı bir denetim organı elemanları vergi denetimi/incelemesi yapabilir. Ancak bu incelemeyi yürütenler bunu bakan adına yapmazlar. Çünkü Maliye Bakanının kendi teşkilatı üzerinde genel teftiş/denetim yetkisi vardır, ama Vergi Usul Kanunu’na göre vergi inceleme yetkisi yoktur.
Mali denetim organ veya biriminin/denetçinin ismi, verilen görev ve yetkilerle uyumlu olmalıdır. Bu bağlamda örneğin “mali denetim” kavramı “teftiş” sözcüğünü de kavrar kabul edilebilir; ama “vergi denetimi/incelemesi” deyimi, mali denetimin ancak bir parçasıdır.
Üst düzeyde birleşmede, yapılacak işin gereğine uygun denetim elemanı sayısı da dikkate alınmak durumundadır.
Birleşmelerde, yapılacak denetimin gerektirdiği mesleki formasyon da dikkate alınmalı, eksiklik veya farklılıklar ya hizmet içi eğitimle giderilmeli veya aynı organ içinde süreli işbölümü yoluna gidilmelidir.
Mali denetim organ veya birimleri olarak, mali idare içinde ayrı yapılar olacaksa, kural olarak denetim elemanlarının teşviki anlamında, organ ve/veya birimler arasında geçişlerin yolu da açık tutulmalıdır...

Mali yönetimde özellikle son yıllarda yaşanan denetim sorununa çözüm olarak geliştirilen tasarı ve projeleri değerlendirmeden önce, mali denetimin temel unsurlarından olan teftiş ve soruşturma konusunu kısaca ele almamamız gerekir.

Teftiş: Mali denetim yalnızca ilgili kamu idaresinin, birim, bölüm veya servisinin faaliyetlerini defter ve belgeler üzerinden mevzuat çerçevesinde kontrol etmek değildir. Denetim olarak “teftiş” dendiğinde, varlıkların, hesap ve değer hareketlerinin kontrolü yanında; görevli amir ve memurların mevzuat bilgileri, vatandaşa davranışları, hizmetin gereklerine ve meslek disiplinine riayetleri, amir-memur ilşkilerinde sorun olup olmadığı, üst kademelerden gelen talimatlara ne ölçüde uyulduğu, öteki idari birimlerle, vatandaşla ve vatandaşı temsil eden STK’larla ilişkilerin nasıl sürdürüldüğü ve hizmet içi eğitimin seyri gibi, o birimin etkinliği ve verimliliği konusu üzerinde de mutlaka durulur. Eksikler ve yanlışlar konusunda eğiticilik ve yol göstericilik yapılır. Teftiş sonucunda doldurulan tezkiyelerle de denetlenen memurlar hakkında görüşler belirtilir.

Soruşturma: Denetim elemanları, teftiş sırasında belirlenen veya ihbarla ortaya çıkan yolsuzluklar üzerinde de mutlaka durarak, belgeleri ile kesinleşen veya yeterli kanaat oluşan, görevlilerin eylem ve davranışlar konusunda, disiplin cezası talebine veya idari ya da adli yargılamaya esas oluşturacak raporlar hazırlar. Bunun dışında, Cumhuriyet savcılarının çeşitli ekonomik-mali suç ve yolsuzluklarla ilgili olarak, mali-teknik konular için maliyeden veya ilgili idarelerden bizzat denetim elemanı istmeleri de yaygın bir uygulamadır.

Kuşkusuz, her iki grup faaliyette de denetim elemanlarının/müfettişlerin bağımsız hareket edebilecek bir mesleki güvenceye sahip olmaları çok önemlidir. Teftiş ve denetim kurullarının statülerinin sıradanlaştırılması ve hele bu kurulların kaldırılması halinde, yeni düzenlemelerle yaratılmak istenen iç denetim ucubesiyle bu görevlerin yürütülmesi asla mümkün olmayacağından; yolsuzluk ve usulsüzlüklerin, özellikle ekonomik-mali suçların daha da artması önlenemeyecektir. Dahası, kamu yönetim kadroları için çok önemli olan nitelikli eleman kaynakları kurumaya yüz tutacaktır... (Teftiş kurulları konusunda, 26.02.2008 tarihli Radikal’de yer alan R. Bülent Tarhan imzalı “Yolsuzluklar ve teftiş kurulları” başlıklı makaleyi konuya ilgi duyanlara tavsiye ederim.)

Bu dizimizin son bölümü olarak bu konudaki görüş ve düşüncelerimizi belirtmek istiyoruz.

Vergi Denetim Kurulu Projesi: Şayet basın haberleri doğru ise, Maliye Teftiş Kurulu (MTK) ve Hesap Uzmanları Kurulu (HUK) mensupları ile Gelirler Kontrolörlerinin birlikte yer alacağı ve Gelir İdaresi Başkanlığı’na bağlanacak böyle bir kurul, olması gereken amaca asla hizmet etmeyecektir. Çünkü bu tanımıyla proje, cezalandırarak denetim alanını daraltmayı, hatta tasfiyeyi öngörmektedir.

Bu proje ancak, doğrudan Bakan’a bağlı olmak ve görev alanı teftişi ve bunun doğal uzantısı olan soruşturmayı da kapsamak sartıyla benimsenebilir.

Ulusal Mali “Ajan” Projesi: Yine basın haberi doğru ise, yukarıdaki tasarı çalışmasına bir tepki/alternatif olarak, MTK ve HUK mensubu olan meslektaşlarımız tarafından geliştirilen bu projeye göre, bu iki seçkin kurul üyelerinin birleşmesinden oluşacak Ulusal Mali “Ajan” (UMA) Maliye Bakanı’na bağlı olarak denetim (?) görevi yapacak...

Bu iki kurulun arasındaki gereksiz sürtüşmelerin rekabet sınırlarını aştığı ve her iki tarafa, ayrıca mali idareye zarar verdiği bilinen bir gerçektir. Dahası, son yılarda bakanlıktaki pek çok görevi fazlasıyla üstlenen bazı HUK mensuplarının (önceki dönemlerdeki MTK ağırlıklı, ama dengeli uygulamaların aksine) MTK’yı büsbütün devre dışına çıkarmaya çalıştığı yaşanmış acı eğilimlerdendir.

Ancak bugün gelinen noktada bu kardeş kurul mensuplarının “Müşterek tehlike taraflar arasında yakınlaşmayı sağlar” misali böyle bir tutum içine girmeleri ve meslektaşlarımızın da en azından buna karşı çıkmamaları sevindiricidir. (Bu konuda öteden beri savunduğumuz görüş, mali idareye kan kaybettiren bu ayrılığın, ihtisaslaşmayı da koruyan geniş tabanlı bir birleşmeye dönüşmesi idi.)

Ancak bu konuda, öncelikle en azından bizde allerji yaratan “ajan” olmak üzere, gelecek yazımızda ele alacağımız bazı sorunların aşılması ve belirsizliklerin giderilmesi gerekir.

“Vergi Denetim Kurulu” tasarısının yarattığı haklı tepkilere karşı taraflarca geliştirilen “Ulusal Mali ‘Ajan’ Projesi”, kanımızca ancak aşağıdaki çerçevede geçerli olabilir:

Bu yeni kurulun ismi hiç uygun olmayıp, çok yanlış bir çağrışım yapmaktadır. Geleneksel devlet yapımızda tüm kurum ve kuruluşlar için böyle bir yapının adı Teftiş Kurulu’dur. Bu çatı altında gerektiğinde mevcut unvanlar belli bir süre için (örneğin Maliye Teftiş Kurulu/Maliye Müfettişi veya Maliye Hesap Uzmanı şeklinde kullanılması sürdürülerek) korunabilir. Ancak kurula yeni girecek elemanlar ana statüye göre alınır. Bir başka çözüm olarak, gerekli uyum sağlanarak tek çatı altında tam birleşme de düşünülebilir.

Bu alternatif projenin yetki alanı ismine uygun olarak mevcuttan farklı olmamalı, yani sadece vergi denetimiyle sınırlı kalmamalıdır. Aksi takdirde, çok önemli bir görev sınırlaması, hatta dışlama söz konusu olur. Bundan da en büyük zarararı, devletin yolsuzluklarla mücadelesi görür...
Mevcut iki kurul üyelerine ilaveten; örneğin, iyi yetişmiş, deneyimli ve inceleme yanında görevi gereği teftişi/soruşturmayı da bilen Gelirler, Bütçe, Muhasebat ve Milli Emlak Kontrolörleri de) objektif bir ölçüye göre (örneğin Başkontrolörler) yeni kurulda olabilmelidir. Doğabilecek muhtemel şişkinliğin geçici kalacağı, çünkü bu kadroların kamu yönetiminin ve ekonominin giderek artan kaliteli/uzman yönetici ihtiyacı için çok önemli bir kaynak olduğu unutulmamalıdır.
Böylece, Gelir İdaresi Başkanlığı’na ve öteki genel müdürlüklere de kontrolör, stajyer kontrolör ve terfi eden denetmenlerden oluşan yeterli kadrolar kalmış olacaktır.

Denetmenler, halen olduğu gibi defterdarlık ve gelir idaresinin taşra teşkilatı bünyesinde görev yapmalı; ancak, yine teşvik ve terfi anlamında bunlardan başarılı olanlar (örneğin başdenetmenler) kontrolörlüklere geçebilmelidir.
- Maliye Dışında Tek Çatı: Tüm mali denetim birimlerinin maliye dışında üst kurul veya benzeri bir tek çatı altında bağımsız olarak kurulması, belki bazı sorunları çözebilir. Ancak, mevcut örnekleri dikkate alındığında, mali denetimi bakanlık dışına iter ve denetimin yaptırım gücünü azaltır. Kaldı ki, bu tür bir yapılanma, devletin asli görevlerinden olan mali denetim misyonunu uluslararası denetim kuruluşlarına devretmenin yolunu açabilir. Bazı örneklerini (bkz. 5737 sayılı Vakıflar Kanunu’nun 33.maddesi) yaşıyoruz...

Ülkemizin birliği, dirliği ve refahı için vatandaşın hizmetinde her türlü yolsuzluktan arınmış, adil, etkin ve verimli şekilde çalışan bir kamu yönetimi olacaksa (ki mutlaka olmalıdır), onun içinde ve ilgili kuruluşların başına bağlı olarak, meslek kariyerine ve güvencesine dayalı denetim organları da mutlaka olacaktır, olmalıdır. Devletimizin geleneksel kamu yönetimi yapısı bunu gerektirdiği gibi; artık büyüyen gelişen ve dışa açılan özel kuruluşlarda da bu anlayış fazlasıyla hayat sahası bulmuştur.
5411 sayılı Bankacılık Kanunu (bkz. 24 ve 29. maddeler), BDDK’nın ve öteki kamu kuruluşlarının bankalar üzerindeki denetimine ilave olarak; banka yönetim kurulları içinde denetim komitesi kurulmasını ve bu komitenin yönetim kurulu adına banka iç sistemlerinin (yani iç kontrol, risk yönetimi ve iç denetim sistemlerinin) etkin ve verimli çalışmalarını gözetmesini... öngörür.

Uluslararsı uygulamalarda ise; BM, AB, IMF, Avrupa Konseyi ve Gümrükler İşbirliği Konseyi gibi Türkiye’nin de üyesi olduğu kuruluşların çeşitli resmi belgelerinde; kamu hizmet ve hesaplarında saydamlığın sağlanması ve yolsuzluklarla mücadelede denetim mekanizmalarının, özellikle teftiş ve soruşturmanın güçlendirilmesi sürekli öngörülen ve vurgulanan hususlardır.

Sanki bunlar hiç yokmuş gibi ve sanki yolsuzluklar sadece bankalarda yapılırmış gibi, kendi kamu yönetim anlayışımızla özdeşleşmiş, ülkemiz için birer örnek okul olmuş ve yeni ceza hukukumuzla işleri çok daha artan Cumhuriyet Savcılarına en büyük desteği veren teftiş kurullarını ve diğer denetim organlarını kapatmayı öngören girişim ve projeler, aklın ve mantığın kabul edebileceği şeyler değildir.

Denetimden hoşnut olmayan ve bu işi, yalnızca sonucu işine yarıyorsa benimseyen siyasetçi ve yöneticileri çok gördük. Şimdi, bu eğilimleri de kullanarak karşımıza çıkmaya çalışan küresel akımları görüyoruz. Onların amacı, Türkiye’deki öteki/paralel gelişmelere uygun olarak, önce denetimde boşluk yaratmak ve sonra da bu boşlukları “bağımsız (!)” bir şekilde doldurmaktır.

Bu oyun, sen-ben kavgasına girişmeden, işbirliği ve dayanışma içinde mutlaka bozulmalıdır. Çünkü başka Türkiye ve başka Maliye yoktur!.. (Bitti)