Teftiş kurulları da, devletin diğer kurumları gibi "ihtiyaçtan" kurulmuşlardır. Kuruluşlarındaki ihtiyacın ortadan kalkması veya ihtiyacın başka yöntemlerle karşılanması halinde, doğal olarak teftiş kurulları da kapatılabilir.
Peki, bugün teftiş kurullarına duyulan ihtiyaç ortadan kalkmış mıdır? Bu konuda fikir yürütebilmek için, denetime "teftiş" olgusu yanında "iç denetim" ve "dış denetim" kavramlarının da irdelendiği çok daha geniş bir çerçeveden bakmak, dünyadaki çağdaş denetim sistemlerinin bugün geldiği noktayı ve ileriye dönük genel gidişatı bilerek yaklaşmak gerekmektedir. Denetime ilişkin olarak uygulamada karşılaşılan sorunlar, denetimin kapsamından veya sıklığından değil, denetimin yanlış bir anlayışla icra edilmesinden kaynaklanmaktadır. Denetim, idareye tek taraflı müdahaleci bir anlayışla icra edildiğinde mahzurludur, yoksa kapsamlı ve sık yapıldığında değil.
İç ve dış denetim kavramları esas itibarıyla denetleyenin konumundan hareketle tanımlanan kavramlardır; idarenin içinde konumlanmış denetim elemanlarınca yapılan denetime "iç denetim", idarenin dışında konumlanmış denetim elemanlarınca yapılan denetime "dış denetim" denilmektedir. Eğer bu iki denetim türü yapılan işin niteliğinden hareketle tanımlansa idi, her ikisi de; hukuka uygunluk, ekonomiklik, etkinlik, verimlilik ve performans denetimi yapan iç ve dış denetim birimlerinin, farklı değil aynı unvanla anılmaları gerekecekti (iç denetçi-dış denetçi değil, sadece denetçi). Burada asıl farklılık, adına denetim yapılan, bağlı olunan makamdan gelmektedir. Hiç kimse denetimin denetlenenden bağımsız yapılmasının, yapılan denetimin niteliğini etkilemeyeceği ve denetim sonuçlarının kamuoyunda yaratacağı etki bakımından bir farklılık doğurmayacağını iddia edemez. Bağımsızlık, dünyadaki genel kabul görmüş denetim standartlarının başında gelmektedir.
İç denetim teftiş değildir
İç denetim üst yöneticiye bağlı olarak yapılır, yani iç denetçi idarenin bir parçasıdır. Teftiş kurullarınca yapılan dış denetim ise, bakana yani siyasi otoriteye bağlı, ancak idari otoriteden bağımsızdır. Diğer deyişle müfettiş, hem idari işlemden hem de idareden bağımsızdır, işlemlerini teftiş edeceği idari görevlilerle amir-memur ilişkisi içinde değildir. Bakana bağlı müfettişlerce yapılan denetimin, idare açısından bir dış denetim işi olmasının asıl sebebi de budur.
Konunun bir diğer boyutu da, öz Türkçeci akımların günlük hayatın doğal sınırlarını aşan zorlamalarının en güçlü olduğu dönemlerde bile ayakta kalmayı başaran eski Türkçe ya da Osmanlıca kaynaklı "teftiş" ve "müfettiş" kelimelerinin, bugün bazı tasarı müelliflerince adeta yasaklanırcasına kanunlardan ayıklanmaya çalışılması, onların yerine "denetim" ve "iç denetçi" kelimelerinin yerleştirilmesidir. Halbuki, iç denetim teftiş değildir. Böyle olsaydı, sorun sadece bir isim sorununa indirgenmiş olurdu ve "teftiş" yerine "iç denetim", "müfettiş" yerine de "iç denetçi" deyip, Osmanlı Türkçesini dışlamakla sorun çözülebilirdi. Ancak sorun bu kadar basit değildir. Bu noktada, ülkemizdeki mevcut denetim yapısına yöneltilen temel eleştiriler, sistem noktasından ve dünya uygulamalarından uzak kaldığı gerekçesiyle yapılmaktadır. Fakat yöneltilen eleştirilerin çoğu, ne denetim sistemlerinin bugün geldiği noktayı, ne de dünya uygulamalarını doğru olarak yansıtmaktadır.
Öncelikle, dünyada tüm ülkelerde geçerli ortak bir denetim modeli bulunmadığını söylemeliyiz. Her ülkenin kamu denetim yapısı, birinden diğerine farklılık göstermekte ve ülkenin tarihi, hukuki yapısı, yönetim şekli, kültürü, coğrafyası gibi birçok etkene bağlı olarak değişmektedir. Dünyada, denetimin en güçlü olduğu ülkeler ise, coğrafi ve sosyolojik benzerliklerimizin en fazla olduğu, teftiş kurullarına sahip Güney Avrupa ülkeleridir (İtalya, Fransa, İspanya, Yunanistan ve Portekiz). Bu ülkelere baktığımızda, hiçbirisinde var olan teftiş kurullarının kaldırılması yoluna gidilmediğini ve onlardan böyle bir talepte bulunulmadığını ya da yönlendirme yapılmadığını görmekteyiz.
Küresel trendi en iyi yansıtan ABD, İngiltere, Fransa gibi gelişmiş ülkelerin çoğunun denetim sistemlerinde "düalite" yani birbirini tamamlayan ikili yapılara doğru bir gidiş bulunmaktadır. Bu ülkelerde, bir taraftan siyasetin sorumluluğu ilkesi çerçevesinde siyasi otoriteye (bakanlara) bağlı güçlü ve bağımsız teftiş birimleri oluşturulurken, diğer taraftan da yönetimin sorumluluğu ilkesi çerçevesinde idari otoriteye (üst yöneticiye) bağlı iç denetim birimlerinin oluşturulduğu görülmektedir. Bu bağlamda, başlangıçta teftiş kurullarının bulunmadığı Anglo Sakson denetim sisteminin en önemli uygulayıcısı olan ABD'de 1970'li yılların ortalarında teftiş kurulları kurulmuş ve zaman içinde yetki takviyesi yapılarak güçlendirilmiş, yine başlangıçta iç denetimin bulunmadığı Kıta Avrupası denetim sisteminin en önemli uygulayıcısı olan Fransa'da ise var olan teftiş kurulları korunarak sisteme iç denetim monte edilmiştir.
Kaldı ki, bizim gibi ülkelere tavsiyelerde bulunan Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu (IMF) gibi uluslararası kuruluşlardaki gidişat da ülke örneklerinden farklı değildir. Örneğin, başkana bağlı bir iç denetim birimine sahip Dünya Bankası'nda 1994 yılında başkanın üzerindeki İcra Direktörleri Kurulu'na bağlı bir "Teftiş Kurulu" (Inspection Panel) oluşturulmuştur. Benzer süreç Uluslararası Para Fonu (IMF)'nda da yaşanmış ve "İç Denetim Ofisi" "İç Denetim ve Teftiş Ofisi"ne (Office of Internal Audit and Inspection) dönüştürülmüştür. Dolayısıyla, küresel gelişmeler ışığında, artık "teftiş kavramına ve teftiş kurullarına" gerek kalmadığı tarzındaki toptancı bir tezin, dünya ölçeğinde geçerliğinin olmadığını görülmektedir. Bu duruma kendi tarihimizden örnek verecek olursak, coğrafyanın büyüklüğünün ve iletişim imkânlarının sınırlılığının da etkisiyle, mahalli yöneticilerin idari yetkilerinin çok fazla olduğu Osmanlı modelinde de, Maliye Teftiş Kurulu tam ve mutlak yetkili bir denetim birimi olarak kurulmuştur.
Bakanlıklarda, müsteşar bakana, bakan da başbakana ve meclise karşı sorumludur. Siyasi iradenin "denetim görev ve sorumluluğu" hukuken var olduğu sürece, doğal olarak "denetim yetkisi" de var olmalıdır. Bakanlığını denetleme görev ve sorumluluğu olan bakanın, bu sorumluluğunun gereklerini yerine getirebilecek bir kuruma sahip olmaması düşünülemez. Aksi halde, kendisine doğrudan bağlı bir denetim birimine sahip olmayan bakanın denetim yetkisinin şeklen kâğıt üzerinde kalacağı, fiilen kullanılamayacağı açıktır. Kaldı ki, bakanlıklarda üst yönetici olarak müsteşara iç denetçilerle denetim imkânı getirilmesi, bakanın denetim imkânının elinden alınmasını gerektirmez. Ayrıca, iç denetçilerin teftiş kurullarının öteden beri yapageldikleri bazı denetim türlerini de üstlenmesi, mükerrerlik olarak görülmemelidir. Çünkü, hiçbir denetimin bir bakanlığın tüm işlemlerini kapsaması fiilen mümkün olmamaktadır. İşlem bazında mükerrerliğin doğması, sadece koordinasyonsuzluk ve plansızlık halinde söz konusu olabilir. Ancak, bu alanda sergilenecek iyi bir yönetişim, mükerrerliği önleyecek ve denetimin işlem bazındaki kapsamını artırarak, denetimden beklenen amaçlara ulaşılmasına daha fazla hizmet edecektir. Netice itibarıyla, teftiş kurullarını kaldırmak, bakan ve temsil ettiği milli iradeyle mahiyetindeki kamu görevlileri arasındaki iletişim kanallarından birisini devre dışı bırakmak demektir. Böyle bir tasarruf, idareye girişi ikiden bire indirmekle kalmayacak, bakan ile kamu görevlileri arasındaki mesafeyi de açacaktır. Tek kanallı ve aktarmalı iletişimle edinilen bilgiler yanında, doğrudan temasla bilgi aktaran ikinci bir iletişim kanalına sahip olmanın, bakanların karar alma süreçlerinin sağlıklı ve süratli işlemesini kolaylaştırabileceği izahtan varestedir.
Uluslararası kurumlar örnek alınmalı
Genel olarak iç denetim ve teftiş kavramları üzerinde yapılan açıklamalardan sonra, iç denetimin teftiş olmadığı, iç denetim birimlerinin de teftiş kurullarının alternatifi olmadığı görülmektedir. Aslında her iki kurumsal yapı da birbirinin tamamlayıcısıdır. Uluslararası denetim sistemleri ve ülke örnekleri incelendiğinde, denetim alanındaki küresel gidişin de, teftiş ve iç denetim birimlerinin birbirlerini tamamlayan şekilde birlikte çalışmaları yönünde olduğu görülmektedir. Ülkemiz açısından bu alanda yapılması gereken, diğer emsal ülke örneklerinde olduğu gibi denetim sisteminin temel direklerini yıkmadan aralarını yeni kurumlarla örmektir. Bu da, var olan teftiş kurulları temelli denetim sistemimize, iç denetçilik mekanizmasının sağlıklı bir şekilde monte edilmesiyle gerçekleşmekte, böylece biz de gelişmiş ülke örneklerinde görülen karma denetim modeline geçiş yapmaktayız. Dolayısıyla, mükemmel işleyen bir yapıya sahip olduğumuzu iddia etmemekle birlikte, iç denetimin de faaliyete geçtiği teftiş kurulları temelli denetim sistemimizin, en önemli eksiğini gidermiş olarak, birçok gelişmiş devletin geldiği bir noktaya ulaştığını söyleyebiliriz.
Denetim sistemimizde yapılmak istenen değişikliklerle amaçlanan, hepimizin ortak arzusu olan daha güçlü bir Türkiye'ye ulaşmak olduğuna göre, bu hayati değişimin hazırlık sürecinin de şeffaf, saydam ve katılımcı bir şekilde yürütülmesinin daha yararlı olacağını muhakkaktır. Konunun esasına ilişkin olarak ise, denetim sistemimizde yapılan değişimin (iç denetimin sisteme monte edilmesi), bu noktadan sonrası için planlanan safhasının (teftiş kurullarının kaldırılması), gelişmiş ülkeler ile uluslararası kuruluşlardaki genel eğilime tamamen ters kurgulanmakta olduğunu söylemek durumundayız. Bundan öte değişiklik ısrarları, yeni yapının da yerine oturmasına zarar verecek, teftiş kurullarını kapatmaya çalışmak ise gelinen olumlu noktadan geriye gidiş olacaktır. Çünkü, uluslararası denetim uygulamaları, teftiş kurullarının varlığını ve güçlendirilmesini gerekli kılmaktadır. Bu nedenle, teftiş kurulları gibi temel kurumları kapatmadan önce, IMF ve Dünya Bankası'nın kendi kurumsal tecrübeleri yanında, nispeten benzer toplumsal davranış kalıplarını paylaştığımız, imparatorluk geçmişine de sahip, güçlü denetim yapısı olan Fransa, İtalya ve İspanya gibi ülkelerin güncel teftiş tecrübelerinden de mutlaka yararlanılmalı ve teftişten neden vazgeçmedikleri araştırılmalıdır.

BİLAL YÜCEL - MALİYE BAŞMÜFETTİŞİ

30 Nisan 2008, Çarşamba Zaman

 

Ana sayfa